II SA/Go 788/18, Wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 k.p.a. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2608265

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2018 r. II SA/Go 788/18 Wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Ruszyński.

Sędziowie WSA: Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor Jarosław Piątek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi E spółki z o.o. Oddział na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) marca 2018 r. E, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciła się do prezydenta Miasta o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) w zakresie interpretacji - czy decyzja ta obejmuje również zakresem swojego rozstrzygnięcia zezwolenie na zbieranie odpadów na działce o numerze ewidencyjnym (...)

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2018 r., wydanym na postawie art. 113 § 2 k.p.a., Prezydent Miasta wyjaśnił, że decyzja z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) udziela zezwolenia E na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce nr (...) nie obejmuje zakresem swojego rozstrzygnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów na działce o numerze ewidencyjnym (...).

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia (...) marca 2017 r. H.S.D. reprezentujący E zwrócił się do Prezydenta Miasta o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce o numerze ewidencyjnym (...) Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 218 r. poz. 21) zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów. Wniosek zawiera m.in. oznaczenie miejsca zbierania odpadów - art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy. We wniosku strona wskazała, że miejsce zbierania i przetwarzania odpadów zlokalizowane jest w (...), działka nr (...). Do wniosku załączono mapę z zaznaczonym miejscem zbierania i przetwarzania odpadów zlokalizowanego na działce nr (...).Organ jest związany żądaniem zawartym we wniosku, dlatego postępowanie było prowadzone w sprawie udzielenia zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce o numerze ewidencyjnym (...). Dalej organ podniósł, że w toku postępowania strony były informowane, że zakresem prowadzonego postępowania jest udzielenie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce o numerze (...). Spółka nie żądała objęcia postępowaniem o udzielenie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów sąsiedniej działki o numerze ewidencyjnym (...). Nadto organ wskazał, że do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów dołączono decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) marca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenie działki nr (...). Ponadto postanowieniem z dnia (...) czerwca 2017 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, po przeprowadzeniu kontroli instalacji do przetwarzania odpadów stwierdził, że instalacja do przetwarzania odpadów zlokalizowania na działce nr (...) spełnia wymagania określone w przepisach ochrony środowiska. Organ podniósł, że w ww. protokole kontroli wyraźnie wskazano, iż odpady magazynowane będą na terenie działki o numerze ewidencyjnym (...), w hali o powierzchni 4.662 m2 oraz na utwardzonym placu magazynowym, w protokole nie wymieniono działki nr (...). Organ stwierdził, że nie było podstaw do przyjęcia przez spółkę, iż decyzja z dnia (...) lipca 2017 r. (...). obejmuje zakresem swojego rozstrzygnięcia również plac magazynowy zlokalizowany na działce nr (...).

Od powyższego postanowienia E Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła zażalenie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 7a, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niepełną i pobieżną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego,

- art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach poprze jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że norma wskazująca na konieczność oznaczenia miejsca zbierania odpadów może zostać spełniona jedynie poprzez wskazanie numeru działki na której odpady mogą zostać zebrane, podczas gdy prawidłowa interpretacja powyższej normy prowadzi do wniosku, że każde oznaczenie miejsca zbierania opadów, które będzie dostatecznie skonkretyzowane jest wystarczające do jej spełnienia.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła, że wnioskiem z dnia (...) marca 2017 r. zwróciła się o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenie przez nią użytkowanym na podstawie umowy najmu z dnia (...) marca 2016 r. Wskazała, że używane w decyzji z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) określenie miejsce zbierania i przetwarzania odpadów jako - utwardzony plac magazynowy - może być interpretowane w odmienny sposób, bowiem działka o numerze ewidencyjnym (...) nie posiadała i nie posiada utwardzonego placu magazynowego, natomiast plac taki znajduje się na działce nr (...).

Skarżąca zarzuciła, że postanowienie I inst. wydane zostało w oparciu o stan faktyczny, który nie został wystarczająco wyjaśniony, nadto istniejące w sprawie wątpliwości organ zinterpretował na niekorzyść skarżącej, przez co doszło do naruszenia przepisu art. 7a k.p.a.

Postanowieniem z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I inst.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stanowisko wyrażone w postanowieniu I inst. wynika z analizy treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) lipca 2017 r. udzielającej zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce nr (...) oraz z analizy pozostałych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Treść złożonego przez stronę wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jednoznacznie wskazuje, że teren inwestycji jest ograniczony do działki nr (...) i nie obejmuje swym zakresem działki nr (...). Załączona do ww. wniosku dokumentacja sporządzona w marcu 2017 r. jako oznaczenie miejsca zbierania i przetwarzania odpadów wskazuje działkę nr (...). Również decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach odnosi się do inwestycji zlokalizowanej na działce nr (...). Działka nr (...) nie była objęta przedmiotem postępowania, a sam wnioskodawca w toku postępowania nie zmodyfikował wniosku poprzez rozszerzenie terenu inwestycji o działkę nr (...). Organ podniósł, że wyznaczony przez przepis art. 113 § 2 k.p.a. przedmiot postępowania ogranicza się do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości, natomiast w postępowaniu tym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jaki poprzedza wydanie decyzji merytorycznej. Postępowanie oparte na przepisie art. 113 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do jakiejkolwiek modyfikacji treści decyzji, tj. do jej zmiany lub uzupełnienia.

Od powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego E Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach poprze jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że norma wskazująca na konieczność oznaczenia miejsca zbierania odpadów może zostać spełniona jedynie poprzez wskazanie numeru działki na której odpady mogą zostać zebrane, podczas gdy prawidłowa interpretacja powyższej normy prowadzi do wniosku, że każde oznaczenie miejsca zbierania opadów, które będzie dostatecznie skonkretyzowane jest wystarczające do jej spełnienia,

- art. 113 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieją przesłanki do wyjaśnienia treści decyzji,

- art. 7a 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony w przypadku, w którym w sprawie istniała wątpliwość co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie obowiązku lub odebranie jej uprawnienia,

- art. 7, art. 8, art. 771 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81a k.p.a. polegające na braku prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumentację podniesioną w zażaleniu od postanowienia organu I inst., dowodząc w ten sposób, że zarówno zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jak i sama treść przedmiotowej decyzji z dnia (...) stycznia 2017 r. dają podstawy do przyjęcia, że udzielone tą decyzją zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów dotyczy działek nr (...). Skarżąca wskazywała, że użyte w dokumentacji określenie "miejsce magazynowania odpadów" dotyczy obu ww. działek gruntu również dlatego, iż przedłożona prze nią umowa najmu nieruchomości dotyczy działek ewidencyjnych nr (...).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie była zasadna.

Stosownie do treści art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.

Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy "jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 516). W piśmiennictwie przyjmuje się zasadniczo, że przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 516). Wydaje się jednak, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji (por. Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 113 k.p.a., Lex).

Procedując na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. należy mieć na uwadze, że wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 k.p.a. nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie treści decyzji nie może być bowiem wykorzystywane przez stronę w celu kwestionowania samej zasadności decyzji" (wyrok NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 2531/10, LEX nr 1138176). Trzeba również pamiętać, że niedopuszczalnym jest, by w trybie wyjaśnienia treści decyzji organ czynił przedmiotem swoich rozważań interpretację przepisów prawa. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości, nie służy zaś wykładni decyzji według zasad wykładni prawa (por. wyrok sygn. akt II OSK 1529/10).

W analizowanej sprawie, powołując się na przepis art. 113 § 2 k.p.a., skarżąca zwróciła się o wyjaśnienie - czy decyzja Prezydenta Miasta dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) udzielająca zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce nr (...), obejmuje również zakresem swojego rozstrzygnięcia zezwolenie na zbieranie odpadów na działce o numerze ewidencyjnym (...).

Stanowisko organów wyrażone w postanowieniach obydwu instancji jest prawidłowe i ma oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Zarówno treść przedmiotowej decyzji z dnia (...) lipca 2017 r. jak również całość dokumentacji poprzedzającej jej wydanie wskazują, że udzielone skarżącej zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów dotyczy działki nr (...) brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że ww. rozstrzygnięciem objęto również sąsiednią nieruchomość - tj. działkę nr ewidencyjny (...). Wskazać należy, że już we wniosku z dnia (...) marca 2017 r. wszczynającym postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jako miejsce wykonywania działalności skarżąca wskazała konkretnie działkę nr (...) (wskazanie miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów - pkt 7 wniosku). W decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) marca 20117 r. stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów na działce nr (...) realizowanego przez E Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W postanowieniu z dnia (...) czerwca 2017 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że instalacja do przetwarzania odpadów zlokalizowana na terenie działki o numerze ewidencyjnym (...) spełnia wymagania określone w przepisach ochrony środowiska. Postanowienie to wydane zostało po przeprowadzeniu kontroli instalacji na miejscu. Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, również z umowy najmu nieruchomości, tj. działek o numerach ewidencyjnych (...) zawartej w dniu (...) marca 2016 r. nie wynika, aby wymienione w niej obiekty budowlane (hala, pomieszczenia biurowe i socjalno - higieniczne, teren ogrodzony) znajdowały się na działce nr (...), w umowie bowiem nie oznaczono na której z działek gruntu posadowione są wymienione obiekty budowlane.

W tych okolicznościach sprawy stwierdzić przyjdzie, że stanowisko skarżącej, zgodnie, z którym decyzja z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) mocą której udzielono jej zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce nr (...), obejmuje swoim rozstrzygnięciem również działkę nr (...) nie znajduje potwierdzenia zarówno w treści przedmiotowej decyzji, jak i w pozostałym materiale dowodowym. Wbrew zarzutom skargi wydając zaskarżone postanowienie organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Ponowne wskazać przyjdzie, że postępowanie prowadzone w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do zmiany treści rozstrzygnięcia, nadinterpretacji jego treści lub stanu prawnego, w oparciu o który dana decyzja została wydana.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369), skarga podlegała oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.