Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2624486

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 6 lutego 2019 r.
II SA/Go 752/18
Niedopuszczalność oceny wagi naruszenie prawa w przypadku kary za nieterminowe sprawozdanie.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Staniszewska.

Sędziowie WSA: Jacek Jaśkiewicz, Krzysztof Dziedzic (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) marca 2018 r., znak (...) Zarząd Związku Celowego (...) (dalej jako ZZC) nałożył na przedsiębiorcę J.G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Usługi - J.G.", administracyjną karę pieniężną w wysokości 4.300,00 zł za przekazanie po terminie Zarządowi Związku Celowego (...) sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, z późn. zm., dalej jako u.u.c.p.g.) obejmującego I kwartał 2016 r.

Na skutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) maja 2018 r., znak (...) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia (...) lipca 2018 r., znak (...) ZZC powołując się na art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. oraz § 3 pkt 2 lit. f i lit. g uchwały Nr XV/47/2013 Zgromadzenia Związku Celowego z dnia (...) lutego 2013 r. w sprawie przyjęcia zmian do Statutu Związku Celowego, nałożył na przedsiębiorcę J.G. administracyjną karę pieniężną w wysokości 4300,00 zł za przekazanie po terminie ZZC sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g. obejmującego I kwartał 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż sporządzone przez J.G. sprawozdanie za I kwartał 2016 r. wpłynęło do biura ZZC dnia 14 czerwca 2016 r., czyli 43 dni po terminie przewidzianym w art. 9o pkt 2 u.u.c.p.g., co uzasadniało wszczęcie przez organ z urzędu postępowania w sprawie nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w trybie art. 9zb pkt 1b u.u.c.p.g.

Od powyższej decyzji J.G.złożył odwołanie.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 9o ust. 2 u.u.c.p.g. sprawozdanie podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Odwołujący mimo ciążącego na nim obowiązku złożenia zgodnie z tym przepisem sprawozdania do 2 maja 2016 r., złożył je dopiero w dniu 14 czerwca 2016 r., pozostając tym samym 43 dni w zwłoce. Powyższe skutkowało koniecznością nałożenia sankcji administracyjnej za niezłożenie sprawozdania w terminie w wysokości 100 zł x 43 dni opóźnienia - łącznie 4.300,00 zł.

Następnie Kolegium stwierdziło brak spełnienia przesłanek uzasadniających odstąpienie w przedmiotowej sprawie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje konieczność spełnienia w sposób łączny dwóch warunków: waga naruszenia musi być znikoma oraz strona musi zaprzestać naruszania prawa.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z zaprzestaniem naruszenia prawa, gdyż złożenie sprawozdania 43 dni po ustawowo określonym terminie trudno określić mianem zaprzestania naruszenia prawa, a zatem pierwsza z przesłanek koniecznych do zastosowania odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie występuje.

Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie brak także podstaw do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa. Analizując spełnienie powyższej przesłanki SKO wzięło pod uwagę dwa aspekty tj. czas naruszenia prawa oraz wpływ tego naruszenia na poszanowanie prawa. Organ odwoławczy stwierdził, iż 43 dni spóźnienia w złożeniu sprawozdania to długi okres. Odnosząc się do oceny poszanowania prawa Kolegium zwróciło uwagę, iż to na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą, a więc na odwołującym spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa dotyczących prowadzonej przez niego działalności, aby ustrzec się od ewentualnych negatywnych skutków i oczekiwać należy od takiego podmiotu należytej staranności przy wykonywaniu obowiązków związanych ze sprawozdawczością.

Od powyższej decyzji J.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając naruszenie:

1) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie odstąpienia od wymierzenia kary pomimo zaistnienia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przez organ I instancji;

2) art. 6 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

3) art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. i w związku z powyższym naruszenia art. 139 k.p.a. w części uzasadnienia dotyczącej wykładni art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;

4) art. 77 § 1 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy zachodzą przesłanki obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary, a jedynie przyjęcie z góry założenia, że takowe nie zachodzą.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2) ewentualnie uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego;

3) ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji;

4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, iż przesłanka dotycząca zaprzestania naruszania prawa przez stronę nie dotyczy samego faktu naruszenia (opóźnienia w złożeniu sprawozdania), ale faktu dalszego naruszania prawa w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji. Odnośnie zaś znikomości naruszenia prawa skarżący podniósł, iż jego zdaniem to naruszenie, nie niesie za sobą społecznego niebezpieczeństwa, a dane objęte sprawozdaniem są znane organowi na podstawie innych źródeł.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych stanowiły przepisy u.u.c.p.g. W myśl art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, których treść precyzuje art. 9o ust. 3 u.u.c.p.g. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (art. 9o ust. 2 u.u.c.p.g.). Zgodnie z art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Kary pieniężne, o których mowa w art. 9xb u.u.c.p.g. nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 9zb ust. 1b u.u.c.p.g.).

W sprawie nie jest sporne, że sprawozdanie za I kwartał 2016 r. zostało złożone 43 dni po ustawowym terminie. Obowiązek sprawozdawczy skarżącego jako przedsiębiorcy wynika wprost z art. 9o ust. 1-3 u.u.c.p.g., zaś kara pieniężna nakładana w razie uchybienia temu obowiązkowi ma wyraźną podstawę w przepisie art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g.

Przepis przewiduje za naruszenie terminu sprawozdawczego karę administracyjną skonstruowaną w szczególny sposób, bo periodyczny - 100 złotych za każdy dzień opóźnienia w złożeniu sprawozdania. Obowiązek sprawozdawczy i jego sankcjonowanie mają na celu ochronę środowiska naturalnego, natomiast wybór sankcji oraz jej konstrukcja należy do ustawodawcy, a ocena tego czy rozwiązanie to jest adekwatne i proporcjonalne do typu deliktu oraz zakresu i przedmiotu ochrony wykracza poza ocenę legalności aktu stosowania prawa, czyli decyzji administracyjnej, kontrolowanej przez sąd administracyjny w indywidualnej sprawie.

Wskazać przy tym należy, że regulacja dotycząca sprawozdawczości nie może być uznawana za wprowadzoną bez stosownego uprzedzenia. Mianowicie obowiązek sprawozdawczy, został wprowadzony art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czynności i porządku w gminach oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Natomiast sankcjonowanie jest wynikiem nowelizacji wynikającej z ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r., wchodzącej w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Ponieważ przepisy mają charakter ustawowy i podlegały stosownemu ogłoszeniu oraz przewidziano w nich vacatio legis nie można uznawać, że na organach administracyjnych spoczywał obowiązek pouczania przedsiębiorców o ich wejściu w życie i konsekwencjach nieprzestrzegania. Być może takie postępowanie powinno należeć do kanonów dobrej administracji, jednak brak takiego działania nie stanowi podstawy do odmowy stosowania przepisów ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2018 r., II SA/Gd 709/17).

Jeżeli chodzi o zasadniczy przedmiot sporu, czyli możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, to należy zauważyć, że zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z kolei stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie.

W związku z powyższym część wojewódzkich sądów administracyjnych orzekających w tego typu sprawach uznaje, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów ordynacji podatkowej instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z 6 września 2018 r., II SA/Sz 425/18, wyrok WSA w Kielcach 7 marca 2018 r., II SA/Ke 108/18, wyrok WSA w Opolu z 25 września 2018 r., II SA/Op 174/18). Wsparciem dla tych poglądów jest stanowisko doktryny wskazujące, że uregulowanie w przepisach odrębnych wskazanych w art. 189a § 2 k.p.a. zagadnień jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania; nie jest natomiast konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa. Zatem nawet wtedy, gdy zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa k.p.a. lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, odnośny przepis działu IVa nie ma zastosowania (por. A. Wróbel w: k.p.a. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, SIP LEX 2019, teza 7 do art. 189a). Zdaniem powołanych sądów taka właśnie sytuacja ma miejsce w odniesieniu do nałożonej w sprawie kary pieniężnej, wyczerpująco unormowanej w u.u.c.p.g.

Nawet jednak, gdy przyjmie się stanowisko przeciwne jako gwarancyjne i korzystniejsze dla jednostek i dopuści możliwość stosowania działu IVa k.p.a. oraz instytucji, której dokładnych odpowiedników nie ma w u.u.c.p.g. (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., IV SA/Wa 1878/18), to w odniesieniu do takiego typu sankcji, jaka występuje w sprawie, przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Jeśli bowiem każdy dzień przekroczenia jest odrębnym deliktem administracyjnym karanym ściśle określoną co do wysokości karą to z istoty takiej konstrukcji nie jest możliwa ocena wagi naruszenia prawa. Uznając bowiem, że jeden dzień opóźnienia jest przypadkiem znikomej wagi, organ lub sąd odmówiłyby wprost zastosowania ustawy, która właśnie jednodniowe przekroczenie terminu kwalifikuje jako delikt. Takiej delegalizacji przepisu nie jest władny dokonać sąd administracyjny, a art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy. Nadto, co zauważa również Kolegium, przekroczenie terminu o każdy dzień powoduje, że każdy delikt jest niejako konsumowany. Złożenie sprawozdania nie sanuje zatem deliktów już popełnionych odrębnie za każdy dzień przekroczenia.

Powyższa argumentacja potwierdza tezę, że uregulowane w dziale IVa k.p.a. dyrektywy wymiaru kar administracyjnych oraz przesłanki odstąpienia od nakładania takich kar nie mają zastosowania do wszystkich przypadków kar administracyjnych. Zwraca się bowiem uwagę, że nie da się ich zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych, czyli taryfikację (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., VIII SA/Wa 205/18). W takim bowiem przypadku nie ma zakresu dyskrecjonalności, w ramach którego organ może ocenić stopień naruszenia prawa lub jego skutki w danej sprawie.

Na marginesie tylko należy zauważyć, że instytucje, które skarżący może wykorzystywać na swoja obronę są zawarte w przepisach ordynacji podatkowej, do której odsyła ustawa o u.u.c.p.g.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, należało skargę - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.