Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2585841

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 29 listopada 2018 r.
II SA/Go 736/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Asesor WSA Jarosław Piątek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.M. na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr LXXIII.1026.2018 w przedmiocie zniesienia formy ochrony przyrody drzewa uznanego za pomnik przyrody postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W 2016 r. na terenie miasta przeprowadzono przegląd wszystkich pomników przyrody. Na podstawie oględzin obiektów przyrody ożywionej na terenie (...) uznano buk pospolity odmiany purpurowej Fagus sylvatica "Purpurea" o obwodzie pnia wynoszącym 417 cm, rosnącym na działce nr (...) jako drzewo niebezpieczne. Stwierdzono obecność zgnilizny pnia oraz występowanie owocników grzybów. Pień drzewa był podłużnie pęknięty od podstawy, co grozi odłamaniem ciężkich konarów. Ze względu na swoją lokalizację w miejscu bardzo dużego uczęszczania mieszkańców odwiedzających Park (...), konieczne było zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego.

W oparciu o ustalenia ww. przeglądu Rada Miasta podjęła uchwałę nr LII.659.2017 z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie uzgodnienia działań ochronnych wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody. Wykonano szereg planowanych zabiegów na pomnikach przyrody na terenie miasta. W stosunku do pomnikowego buka pospolitego zlokalizowanego na działce nr (...) działania miały polegać na mechanicznych wiązaniach koron, wygrodzeniu drzewa i zamontowaniu nowej tabliczki znamionowej. Zaplanowane czynności nie przewidywały usuwania drzewa. Przeprowadzona na zlecenie Urzędu Miasta ekspertyza w zakresie oceny stanu i bezpieczeństwa w otoczeniu drzewa z zastosowaniem tomografu sonicznego wykazała znaczny poziom rozkładu drewna pnia poniżej podstawy korony. Zasiedlenie drzewa przez dwa gatunki grzybów powoduje znaczące zwiększenie zagrożenia upadku drzewa lub jego części. Po przeprowadzeniu analizy obecnego stanu korony drzewa oraz zabezpieczenia konarów stwierdzono, że dołożono wielu starań, by drzewo zachować minimalizując cięcia. Jednak dalsze trwanie drzewa w obecnym kształcie stanowi zagrożenie dla otoczenia.

Postanowieniem z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, dalej jako RDOŚ po rozpoznaniu wniosku Urzędu Miasta z dnia (...) marca 2018 r. uzgodnił projekt uchwały Rady Miasta w sprawie zniesienia formy ochrony przyrody drzewa uznanego za pomnik przyrody, tj. drzewa z gatunku buk pospolity odmiana purpurowa Fagus sylvatica Purpurea o obwodzie pnia wynoszącym 417 cm, zlokalizowanego na działce nr (...), ustanowionego rozporządzeniem nr (...) Wojewody z dnia (...) maja 2006 r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody - poz. 21 załącznika (Dz. Urz. Woj. Nr 38, poz. 828).

Jak wskazał RDOŚ w uzasadnieniu powyższego postanowienia, zgodnie z art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 z późn. zm.), dalej jako u.o.p. zniesienie formy ochrony przyrody następuje w razie utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych lub zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. Jak wskazał wnioskodawca oraz zgodnie z przesłaną dokumentacją na ww. drzewie widoczne jest wyraźne podłużne pęknięcie od dolnego rozwidlenia do wysokości kilku metrów. Po przeciwległej stronie również znajduje się widoczne pęknięcie od podstawy pnia do wysokości kilku metrów. Dolna część pnia częściowo jest pozbawiona korowiny, z wypróchnieniem. Stwierdzono występowanie zgnilizny oraz owocników grzybów, a stopień pęknięć ww. drzewa grozi załamaniem. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego w związku z lokalizacją drzewa w miejscu dużego uczęszczania mieszkańców, zdaniem RDOŚ uzasadniała zniesienie ustanowionej formy przyrody.

Uchwałą z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr LXXIII.1026.2018 Rady Miasta zniesiono formę ochrony drzewa z gatunku buk pospolity odmiana purpurowa uznanego za pomnik przyrody. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta. W uzasadnieniu do ww. uchwały wskazano, że po zniesieniu formy ochrony i uzyskaniu zezwolenia, drzewo zostanie usunięte w celu zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. Części pnia stojącego oraz leżących fragmentów drzewa zostaną pozostawione jako tzw. świadek. Wskazane jest zastąpienie drzewa nowym nasadzeniem, w bezpośrednim sąsiedztwie, drzewem tego samego gatunku i odmiany.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą uchwałę złożył J.M. Zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2, art. 44 ust. 3a i 4 u.o.p. Ponadto zarzucił naruszenie art. 74 ust. 2 i 4 oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z § 76 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała ma na celu utorowanie drogi do wycięcia ww. drzewa, a pośrednio także zamaskowania bezczynności oraz lekceważenia przez Prezydenta Miasta przepisów u.o.p. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta bez uzgodnienia z RDOŚ, tym samym z naruszeniem przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego powyższa uchwała jest zbyt lakoniczna. Podkreślił, że uznanie przedmiotowego drzewa jako zagrażającego bezpieczeństwu powszechnemu wymagałoby podjęcia stosownych badań. Zdaniem skarżącego w uchwale powinien znaleźć się zapis dotyczący przesłanki, która była powodem podjęcia tejże uchwały. W ocenie skarżącego Prezydent Miasta nie powinien dążyć do wycięcia ww. drzewa, gdyż jest to nie tylko przedwczesne, ale też ma służyć ukryciu bezczynności organu w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), dalej jako u.s.g. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zarzuty dotyczące uchwały są bezzasadne. Organ stwierdził, że podjęcie zaskarżonej uchwały było konieczne i uzasadnione, a tryb jej podjęcia pozostawał w zgodzie z przepisami prawa.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 10 października 2018 r. wezwano skarżącego do wykazania interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego zaskarżoną uchwałą w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. pod rygorem zbadania legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o okoliczności wynikające z akt sprawy. W odpowiedzi na wezwanie skarżący wskazał, że interes prawny stanowiący podstawę do wniesienia skargi wynika z art. 4 ust. 1 u.o.p. wprowadzający publicznoprawny obowiązek dbałości o przyrodę obejmując nim również osoby fizyczne w zw. z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP i art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. w zakresie jakim ww. przepisy konkretyzują powyższy obowiązek. Zdaniem skarżącego interes prawny wynika również z art. 74 ust. 4 i art. 86 w zw. z art. 8 ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wprowadzających generalny nakaz dbałości o ochronę środowiska i nakazują organom władzy publicznej wspieranie działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej zwanej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Nr LXXIII.1026.2018 z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie zniesienia formy ochrony przyrody drzewa uznanego za pomnik przyrody.

Zgodnie z art. 44 ust. 4 u.o.p. zniesienie formy ochrony przyrody, jaką jest m.in. pomnik przyrody, następuje w razie utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych lub zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego. Zniesienia formy ochrony przyrody dokonuje rada gminy w drodze uchwały (art. 44 ust. 3 u.o.p.).

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała Rady Miasta podjęta na podstawie art. 44 ust. 3 i 4 u.o.p. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy zniesienia formy ochrony przyrody i jest aktem określonym w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA z dnia z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1497/15, ww.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, CBOSA). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna kształtująca sytuację prawną skarżącego. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Należy wskazać, że do uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. doprowadzić może jedynie ocena, że uchwała naruszająca interes prawny lub uprawnienie skarżącego jednocześnie narusza prawo.

Zdaniem Sądu skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały kwestionowanej w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu o źródle naruszonego interesu nie przesądza treść art. 4 ust. 1 u.o.p., wedle którego "Obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym". Cyt. przepis ma ogólny charakter statuując obowiązek każdej jednostki uczestniczącej w jakimś zakresie w obrocie prawnym uwzględniać w swych działaniach ich wpływ na środowisko przyrodnicze. Jest to niejako ustawowe odzwierciedlenie konstytucyjnego obowiązku, sformułowanego w art. 86 Konstytucji RP, wedle którego "Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa" (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r., II OSK 732/14, CBOSA).

W orzecznictwie wskazano, że prawo do korzystania ze środowiska czy też konstytucyjny nakaz jego ochrony mają charakter przepisów programowych, co oznacza, że nie kreują one konkretnego uprawnienia, którego można by dochodzić na przykład na drodze sądowej (zob. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2016 r., II SA/Wr 600/16, CBOSA). Z brzmienia art. 4 ust. 1 u.o.p. skarżący nie może skutecznie wyprowadzić wniosku, że posiada legitymację uprawniającą do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta, tylko z tego względu, że jest mieszkańcem wspólnoty samorządowej.

Należy zatem stwierdzić, że wskazane w skardze przepisy prawa materialnego nie stanowią źródła indywidualnego i konkretnego interesu prawnego skarżącego, a co za tym idzie żaden z tych przepisów nie nadał skarżącemu prawa lub uprawnienia do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym przedmiocie. Skarżący nie wskazał przepisu prawa, który kształtowałby jego sytuację prawną, która na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałaby ograniczenia lub uległaby zniweczeniu.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero bowiem wykazanie przez skarżącego naruszenia jego własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.

W tym stanie rzeczy, skoro interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia. Należy dodać, ze z uwagi na odrzucenie skargi rozpoznanie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały stało się bezprzedmiotowe.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.