II SA/Go 645/20, Ocena przesłanki rażącego naruszenia prawa. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3175371

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 maja 2021 r. II SA/Go 645/20 Ocena przesłanki rażącego naruszenia prawa.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.).

Sędziowie WSA: Adam Jutrzenka-Trzebiatowski, Michał Ruszyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

I. uchyla zaskarżoną decyzję,

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy (...) kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) stycznia 2020 r. Rada Koordynacyjna Związku (...) zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia (...) grudnia 2000 r. znak (...), błędnie tytułowanej "wypowiedzeniem". W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że ww. pismem z dnia (...) grudnia 2000 r. Wójt Gminy wypowiedział wnioskodawcy wysokość opłaty za "użytkowanie" działek nr (...). Jako podstawę organ podał art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990). Wartość zaktualizowanej opłaty ustalono jako 1% z sumy 261.730 zł. Strona podniosła, że nigdy nie była użytkownikiem, czy też użytkownikiem wieczystym przedmiotowych działek lecz dysponowała nimi na podstawie trwałego zarządu. Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się w drodze decyzji właściwego organu. Nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym decyzja stała się ostateczna. W ocenie strony organ pomylił tryby aktualizowania wartości opłaty za trwały zarząd określony w art. 87 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z trybem aktualizowania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego określony w art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie mowa jest o wypowiedzeniu oraz trybie kwestionowania aktualizacji. Wskazuje na to również fakt, że pouczenie zawarte w "wypowiedzeniu" dotyczy trybu zaskarżania aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zdaniem strony przedmiotowe pismo nie stanowiło wypowiedzenia, lecz decyzję administracyjną obarczoną rażącym wadami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Zawarcie rozstrzygnięcia w formie zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej wyklucza ją z obrotu prawnego jako nieważną. Strona została pozbawiona wszelkich gwarancji procesowych, w tym możliwości odniesienia się do operatu szacunkowego. Również samo wyliczenie stawki opłaty za trwały zarząd jest błędne. Organ zastosował stawkę 1% dotyczącą pozostałych nieruchomości, zamiast stawki 0,3% dotyczącej nieruchomości oddanych w na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, a także na siedziby organów władzy i administracji publicznej niewymienionych w art. 60 ust. 1 - do których zalicza się działalność prowadzona przez stronę. Organ nie zastosował również bonifikaty w wysokości 50% z uwagi na wpis do rejestru zabytków.

Ustosunkowując się do treści ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) grudnia 2000 r. znak (...), w piśmie z dnia (...) lutego 2020 r. Wójt Gminy podtrzymał stanowisko wyrażone w przedmiotowej decyzji. Ponadto organ wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którym uznano za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP przepis art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny okres czasu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego formy rozstrzygnięcia organ wskazał, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo nie mające formy decyzji jest decyzją, jeżeli pochodzi od organu administracji, jest skierowane na zewnątrz i we władczy sposób rozstrzyga o prawach lub obowiązkach danej osoby w jej indywidualnej sprawie.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2020 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy dnia (...) grudnia 2000 r. znak (...) i umorzyło postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest szczególnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Jego przedmiotem jest ustalenie czy konkretna decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 uznał za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP przepis art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny okres czasu, a decyzja była podstawa nabycia prawa lub ekspektatywy. SKO wskazało, że przedmiotowa decyzja z dnia (...) grudnia 2000 r. została stronie doręczona w dniu 21 grudnia 2000 r. z czego wynika, że od dnia jej doręczenia upłynęło 10 lat. W konsekwencji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego formy rozstrzygnięcia organ wskazał, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w formie decyzji stanowią decyzję administracyjna, jeżeli zawierają minimum niezbędnych elementów, czyli: oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ. O istocie aktu przesądza jego treść, a nie forma.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia (...) kwietnia 2020 r. nr (...) Rada Koordynacyjna Związku złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zastosowanie 10 - letniego okresu przedawnienia stwierdzenia nieważności, podczas gdy znaczenie sformułowania "nabycie prawa lub ekspektatywy" użyte w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 46/13 należy rozumieć w sposób wąski, z wyłączeniem ciężarów administracyjnych,

2) art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ustalenie, iż opisane naruszenia organu pierwszej instancji nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji,

3) art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie podniesionego we wniosku zarzutu, dotyczącego błędnie zastosowanej stawki opłaty za trwały zarząd,

4) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od przyjętej przez SKO linii orzeczniczej, wyrażonej decyzją tego organu z dnia (...) lipca 2019 r. znak (...), w której stwierdzono, że upływ 10 - letniego terminu nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy oraz zastosowanie błędnej stawki stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2020 r. sygn. akt (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku Rady Koordynacyjnej Związku o ponowne rozpoznanie sprawy orzekło:

1. uchylić w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) kwietnia 2020 r. nr (...),

2. stwierdzić nieważność decyzji Wójta Gminy dnia (...) grudnia 2000 r. znak (...) w przedmiocie określenia wysokości opłaty za trwały zarząd nieruchomości położonych w (...) oznaczonych numerami działek - (...).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności organ przytoczył treść mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. Następnie organ wskazał, że mając na uwadze treść przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. jednoznacznie należy stwierdzić, ze 10 - letni termin nie odnosi się do wad decyzji ostatecznych, które odnoszą się do okoliczności wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W takim przypadku 10 - letni okres możliwości stwierdzenia nieważności decyzji nie ma zastosowania. Ustawodawca bowiem w art. 156 § 2 k.p.a. nie zakwalifikował i nie obwarował terminem 10 - letnim pkt 2 paragrafu 1 tegoż przepisu. W tym kontekście zarzuty zawarte we wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy organ uznał za zasadne. Dalej organ wskazał, że stosownie do dominujących poglądów orzecznictwa, za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji należy uznać taką sytuację, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywistej sprzeczności z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem. Takim przepisem jest art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym została określona stawka opłaty z tytułu zarządu nad nieruchomościami, przy czym oplata ta dotyczy określonego procenta wartości nieruchomości ustalonej w oparciu o przepis art. 67 ust. 3 tej ustawy. Ustawa ta wyraźnie wskazuje, że oplata należna jest od całości wartości nieruchomości, a nie tylko od wartości gruntu. Ponadto decyzją ustalono wysokość opłaty rocznej wg 1% stawki wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę, czyli jak pozostałe nieruchomości, podczas gdy zgodnie ze statutem Stowarzyszenia prowadzi ono na przedmiotowej nieruchomości działalność statutową wśród dzieci i młodzieży. Powyższa okoliczności była i jest bezsporna.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2020 r. sygn. akt (...) Gmina reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła skargę. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 190 Konstytucji RP w związku z wyrokiem TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin 10 lat od wydania decyzji bezwzględnie nie ma zastosowania do wad decyzji ostatecznych, które odnoszą się do okoliczności wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa i przez to przyjęcie, że w tym przypadku 10 letni okres możliwości stwierdzenia nieważności takich decyzji nie ma zastosowania,

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ nie poczynił żadnej analizy stanu faktycznego oraz stanu prawnego w stosunku do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Opierając się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja pomija zawartą tam szeroką analizę przepisów art. 156 § k.p.a. Skarżący wskazał, że w przedmiotowej decyzji organ nie odniósł się do zgromadzonych dowodów (statutu oraz kwestii związanych z podatkiem od przedmiotowej nieruchomości), przez co naruszony został przepis art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, w ocenie skarżącego, przedmiotowa decyzja nie spełnia wymogów formalnych decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Odnośnie legitymacji skargowej Wójt Gminy wskazał, że w charakterze organu administracyjnego występował wyłącznie na etapie postępowania zwyczajnego, wydając decyzję aktualizacyjną. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy udziału gminy - reprezentowanej przez Wójta - w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia (...) grudnia 2000 r. Nie odnosi się zatem do zagadnienia możliwości odwołania się Gminy od decyzji jej organu, czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego. Skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2188/13, w którym Sąd stwierdził, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie Odnośne atrybutu strony Gminy twierdzenia skarżącej organ uznał za niezasadne, bowiem jego zdaniem opierają się na mylnym przekonaniu Gminy, że posiada ona atrybut strony ze względu na interes ekonomiczny związany z kompetencjami właścicielskimi do gruntów obciążonych wadliwą opłatą. Przesłanka ta nie wyczerpuje jednak hipotezy art. 28 k.p.a. Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi uznając ją za niezasadną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 180 z późn. zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID - 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja wydana w trybie nieważnościowym, którego szczegółowe regulacje zawarte są w przepisach art. 156-159 k.p.a. Okolicznością, którą należało rozważyć w pierwszej kolejności była kwestia legitymacji skargowej Wójta Gminy w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia (...) grudnia 2000 r.

Analizując powyższe zagadnienie trzeba zauważyć, że w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (zob.: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., I OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2007 r., I OSK 1211/06). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji władczej do orzekania w sprawie wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (zob. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, Nr 4, poz. 115). Jednostka samorządu terytorialnego nie jest zasadniczo legitymowana do wszczęcia postępowania nieważnościowego w przedmiocie własnej decyzji lub decyzji wydanej na skutek odwołania od niej (tak uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 17). Przedstawione stanowisko znajduje oparcie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz poglądach części doktryny (zob. np. M. Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, RPEiS 1993, nr 3, s. 35 i n.; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku SN z dnia 7 czerwca 2001 r., III RN 104/00, OSP 2002, nr 10, s. 516-519; przegląd stanowisk: G. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, "Samorząd Terytorialny" 2008 nr 1-2, s. 72-95). W istocie, w orzecznictwie sądów administracyjnych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli w sprawie przez przepisy prawa wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r., I OSK 1406/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., I OSK 801/14). Trzeba jednak zwrócić uwagę, że przedstawione stanowisko sądownictwa administracyjnego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Godzi się bowiem zauważyć, że Wójt Gminy. występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowania zwyczajnego, wydając decyzję z dnia (...) grudnia 2000 r. Tymczasem rozpatrywane zagadnienie dotyczy udziału Gminy - reprezentowanej przez Wójta - w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia (...) grudnia 2000 r. oraz wniesienia skargi na decyzję kończącą postępowanie nieważnościowe. Nie odnosi się zatem do możliwości odwołania się Gminy od decyzji jej organu czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, o których to sytuacjach traktuje wskazane wyżej orzecznictwo. Skądinąd dostrzec należy, że w toku badanego postępowania nieważnościowego organ nie kwestionował legitymacji procesowej Gminy, skoro merytorycznie rozpoznał jej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniosek o odrzucenie skargi Gminy ze względu na brak po jej stronie interesu prawnego został podniesiony przez SKO dopiero na etapie wniesienia skargi do Sądu - w odpowiedzi na skargę. Stanowisko organu jest w tym zakresie niekonsekwentne w stosunku do prezentowanego na etapie postępowania administracyjnego. Odnosząc się w dalszym ciągu do zagadnienia legitymacji procesowej Gminy w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowym, za jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych i stanowiskiem nauki prawa, wskazać należy że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II OSK 1542/13; wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., II GSK 69/14; B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, nr 8, s. 31). Stąd zaprezentowane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych nie może być odniesione do niniejszej sprawy. Tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (zob. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. A zatem przepisy prawa nie przyznają wójtowi uprawnień do wydawania decyzji i postanowień w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym w przedmiocie decyzji wydanej przez tego wójta. Kompetencje w tym zakresie posiada bowiem, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Z uprawnień właścicielskich, precyzowanych regulacjami Kodeksu cywilnego, wypływa interesprawny Gminy do udziału w postępowaniu nieważnościowym. Zapatrywanie to znajduje wzmocnienie w art. 165 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługują im prawo własności oraz inne prawa majątkowe. Przy tym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Ochrona prawa własności jednostki samorządu terytorialnego byłaby w ocenie Sądu iluzoryczna, jeżeli jednostka ta nie mogłaby uwzględnić swoich racji w postępowaniu administracyjnym oddziałującym na to prawo, prowadzonym przez inny organ - czy jako strona tego postępowania, czy jako prowadzący je organ administracji. Skoro zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot. Konkludując, jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu (por. wyrok z dnia 7 maja 2015 r. I OSK 2188/13). Z powyższych względów, z uwagi na prawa właścicielskie do przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Gmina ma interesprawny we wniesieniu skargi na decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym. Wobec powyższego wniosek o odrzucenie skargi nie był zasadny, co pozwoliło na merytoryczne jej rozpoznanie.

Następne zagadnienie, które należało rozważyć dotyczyło dopuszczalności przeprowadzenia w danej sprawie trybu nieważnościowego. Z brzmienia art. 156 k.p.a. wynika, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć jedynie aktu stosowania prawa mającego formę decyzji administracyjnej, natomiast na podstawie odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. - stwierdzenie nieważności może dotyczyć również postanowień, od których przysługuje zażalenie i postanowień określonych w art. 134 k.p.a. W badanej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie, czy będące przedmiotem sprawy pismo Wójta Gminy z dnia (...) grudnia 2000 r., którym organ wypowiedział Radzie Koordynacyjnej Związku (...) dotychczasową wysokość opłaty rocznej za grunt położony w (...) oddany w zarząd i użytkowanie stanowi decyzję administracyjną, a w związku z tym, czy podlega trybowi stwierdzenia nieważności uregulowanemu w art. 156 -159 k.p.a. Zauważyć przyjdzie, że okoliczność ta nie stanowiła przedmiotu sporu pomiędzy stronami, bowiem zarówno wnioskodawca, Wójt Gminy oraz organ orzekający w sprawie zgodnie uznali, że ww. pismo zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjnej, które pozwalają na przyjęcie, że stanowi ono decyzję administracyjną. Stanowisko to Sąd ocenia jako prawidłowe. W orzecznictwie sądowym nie jest podważany pogląd, że gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną, to jest gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Przedmiotowe pismo Wójta Gminy zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjne, co pozwala na przyjęcie, że pomimo błędnego jego określenia jako - "Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej za grunt oddany w zarząd i użytkowanie" - w istocie jest decyzją administracyjną.

W rozpoznawanej sprawie analizowaną przesłanką nieważności było rażące naruszenie prawa, do którego odwołuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trzeba podkreślić, że jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki. Ta kwalifikowana wadliwość zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Obowiązkiem organu rozważającego zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa będzie zatem poczynienie ustaleń faktycznych sprawy, które pozwoliłyby na ocenę tego typu wadliwości. Czynności te podejmowane są w ramach sprawowania swoistego nadzoru, ale nie jako kontynuacja postępowania zwykłego.

W analizowanej sprawie kontrolny charakter postępowania nieważnościowego, oraz dokonywana w nim ocena legalności orzeczenia Wójta Gminy z dnia (...) grudnia 2000 r. wymagała od organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe odniesienia się do treści tego rozstrzygnięcia i dokonania jego kontroli w odniesieniu do przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego tj. 83 ust. 2 oraz art. 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko takie podejście pozwalało na skontrolowanie poprawności zastosowania w sprawie norm prawa procesowego i prawa materialnego pod kątem ewentualnej oceny wad nieważnościowych. Dodać należy, że dokonując tej oceny organ, jest uprawniony do przeprowadzenia samodzielnych uzupełniających ustaleń związanych z treścią kontrolowanej decyzji. Wskazać przyjdzie, że zaskarżona decyzja wymogów powyższych nie spełnia.

Stwierdzając nieważność decyzji Wójta z dnia (...) grudnia 2000 r. SKO nie odniosło się w żaden sposób do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13., w którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ nie przeprowadził żadnej analizy treści ww. wyroku na tle stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy, w szczególności - nie wypowiedział się z jakich przyczyn nie uwzględnił wyroku TK sygn. akt P 46/13.

W ocenie organu kontrolowana decyzja w sposób rażący narusza art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu jest uzależniona od celu, na jaki nieruchomość została oddana, i wynosi:

1) za nieruchomości oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej - 0,1% ceny;

2) za nieruchomości oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, a także na siedziby organów władzy i administracji publicznej niewymienionych w art. 60 ust. 1-0,3% ceny;

3) za pozostałe nieruchomości - 1% ceny.

Zdaniem SKO inkryminowana decyzja narusza przytoczony powyżej przepis art. 83 ust. 2 ponieważ ustawa wyraźnie wskazuje, iż opłata jest należna od całości nieruchomości, a nie tylko od gruntu. Podnoszonego w tym zakresie zagadnienia organ nie rozwija i nie uzasadnia, nie popiera żadną analizą stanu faktycznego oraz prawnego. W szczególności organ nie wskazuje jaki jest stan przedmiotowej nieruchomości i w związku z tym z czego wywodzi że opłata ustalona została nieprawidłowo. Podobnie jeżeli chodzi o kwestionowaną przez SKO stawkę opłaty rocznej (1%). Zdaniem organu stawka opłaty rocznej ustalona została w nieprawidłowej wysokości, ponieważ zgodnie ze statutem na przedmiotowej nieruchomości Stowarzyszenie prowadzi działalność wśród dzieci i młodzieży. Brak jest przy tym odniesienia do stanu prawnego czyli odpowiednich przepisów przywołanego statutu oraz stanu faktycznego, który dotyczyłby faktycznie prowadzonej działalności na terenie przedmiotowej nieruchomości. Uzasadnienie stanowiska pozwoliłoby na weryfikację twierdzeń organu w tym zakresie, co w obecnym stanie nie jest możliwe do przeprowadzenia. Zauważyć przy tym należy, że kwestia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu była przedmiotem sporu pomiędzy Radą Koordynacyjną Związku Organ, a Wójtem Gminy, wobec czego również z tego względu okoliczność ta wymagała wnikliwego i szczegółowego uzasadnienia.

W podsumowaniu stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji organ w sposób ogólnikowy i lakoniczny odniósł się do zagadnień, które w postępowaniu nieważnościowym mają zasadnicze znaczenie. Stwierdzając nieważność decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego organ nie uzasadnił prawidłowo prezentowanego stanowiska, w szczególności nie odniósł się do stanu faktycznego oraz prawnego danej sprawy. Przypomnieć należy, że tryb nieważnościowy jest trybem nadzwyczajnym, stosowany jest w wypadku stwierdzenia kwalifikowanych wad prawnych decyzji (i postanowień), nadto stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji (postanowień) ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Taki charakter postępowania wymaga od organu wnikliwej analizy podjętego rozstrzygnięcia, zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy. Z uzasadnienia decyzji winny wynikać przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Powyższych wymogów zaskarżona decyzja nie spełnia. Kontrola badanego rozstrzygnięcia wykazała, że wydane zostało z naruszeniem art. 8, art. 9, art. 11, art. 80 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a.,

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. zaskarżona decyzja została uchylona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

--2

1 i 1

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.