Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1370689

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 18 września 2013 r.
II SA/Go 620/13
Odmowa włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego jako czynność materialno-techniczna.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Ruszyński.

Sędziowie WSA: Marek Szumilas, Grażyna Staniszewska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi F.C. na czynność Starosty z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy włączenia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Uzasadnienie faktyczne

Czynnością z dnia (...) kwietnia 2013 r. Starosta Powiatu odmówił przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej powstałej z wykonanych prac przez geodetę F.C., polegających na podziale działki nr (...).

Pismem z dnia (...) maja 2013 r. (data wpływu do organu - 8 maja 2013 r.) F.C. wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa. Powołując się na treść protokołu kontroli z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) zarzucił, że nie spełnia on wymogów przewidzianych w § 9 i w § 11 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a akże ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837).

Wobec nieuwzględnienia przez organ wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na powyższą czynność odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej powstałej z wykonanych prac, F.C. wniósł skargę. Zaskarżonej czynności zarzucił, że podjęta została z naruszeniem § 9 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) i na tej podstawie wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że o zaskarżonej czynności został zawiadomiony w dniu 2 maja 2013 r., natomiast w dniu 8 maja 2013 r. wystąpił do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zaś w dniu 23 maja 2013 r. otrzymał odpowiedź na powyższe wezwanie. W ten sposób skarżący wskazał na wyczerpanie toku instancji, wynikający z regulacji art. 52 § 3 p.p.s.a.

Odnosząc się merytorycznie do przedmiotu zaskarżonej czynności podkreślił, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązki prawne geodety zostały skonkretyzowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz. Dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli według kryteriów określonych w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia: przestrzegania zasad wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, zgodności opracowania z indywidualnymi, pisemnymi ustaleniami dokonanymi przez właściwy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z wykonawcą (kryterium to dotyczy wyłącznie prac nietypowych), spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy, kompletności przekazywanych materiałów, a w przypadku zmiany treści mapy zasadniczej kontrola obejmuje dodatkowo sprawdzenie prawidłowości wykonania kartowania i prac kreślarskich na mapie zasadniczej. Pozytywny wynik przeprowadzonej kontroli odnotowywany jest na wniosku o przyjęcie dokumentacji (§ 10 ust. 1), co stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu (§ 10 ust. 2). Natomiast w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości przepisy przewidują obowiązek organu zawarcia w protokole kontroli wniosków końcowych wraz z uzasadnieniem, których treść określa § 11 ust. 1 pkt 7 lit. a i b rozporządzenia. W takiej sytuacji organ zwraca dokumentację wykonawcy wraz z protokołem, co pozwala mu złożyć do właściwego organu geodezyjnego i kartograficznego wniosek o zbadanie zasadności odmowy (§ 12).

Jak podkreślił skarżący w rozpatrywanej sprawie organ w kolejnych protokołach kontroli wskazywał na konieczność usunięcia wad i usterek sporządzonej dokumentacji. W konsekwencji wykonawca skorzystał z trybu określonego w § 12 rozporządzenia, w wyniku czego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z dnia (...) czerwca 2012 r. stwierdził, że przedmiotowa dokumentacja może być przyjęta do zasobu po usunięciu usterek i nieprawidłowości, zaś zakres i sposób ich usunięcia należało uzgodnić z organem prowadzącym zasób. W kolejnych protokołach kontroli (z dnia (...) stycznia 2013 r. i z dnia (...) marca 2013 r.) organ prowadzący zasób wskazywał, że dokumentacja zostanie przyjęta do zasobu, po usunięciu wszystkich usterek i nieprawidłowości. W odpowiedzi na ostatni protokół, wykonawca ponowił wniosek o przyjęcie dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ponieważ usunięto już wszystkie usterki.

Zaskarżoną czynnością organ odmówił przyjęcia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie skarżącego jednak czynność ta nie spełnia wymogów określonych w § 9 i § 11 rozporządzenia, bowiem jego treść jest lakoniczna i zawiera nieprawdziwe stwierdzenia oraz informacje wykraczające poza zakres kontroli, a podana podstawa prawna nie dotyczy wykonanego opracowania. Ponadto wskazał, że usuwanie usterek wymienionych w protokole z dnia (...) marca 2013 r. jest nieuzasadnione, zaś usterki wskazane w protokole z dnia (...) stycznia 2013 r. usunięto w całości.

Wyjaśnił, że wskazane w protokole z dnia (...) marca 2013 r. usterki dotyczą sytuacji, które powstały po wykonaniu na polecenie kontrolującego dodatkowego protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynku. Operat przekazany w dniu 7 listopada 2011 r., skarżący wykonał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz z uwzględnieniem zasad stosowanych w opracowaniach przekazywanych w tym czasie do PODG i K i przyjętych do zasobu bez zastrzeżeń. W ten sam sposób skarżący wykonał także inne operaty oznaczone nr (...).

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Uzasadniając złożone wnioski organ wyjaśnił, że skarżący składał kolejne operaty szacunkowe, które z uwagi na negatywny wynik kontroli nie zostały przyjęte do geodezyjnego zasobu. Organ zwracał dokumentację wraz z protokołami, z uwagi na nieusunięcie stwierdzonych wad, usterek i nieprawidłowości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił uchybienia skutkujące usterkami i nieprawidłowościami w realizacji przez skarżącego pracy geodezyjnej, a także przyznał, że jego wyjaśnienia na otrzymane protokoły nie były wystarczające dla uznania zasadności przyjęcia dokumentacji do zasobu. Organ nadzoru wskazał, że dokumentacja operatu technicznego będzie mogła zostać przyjęta do zasobu, pod warunkiem poprawienia i uzupełnienia nieprawidłowości oraz braków wskazanych przez ten organ, przy czym wykonawca powinien uzgodnić z organem prowadzącym zasób zakres i sposób tych czynności (pismo z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...)).

Starosta zwrócił również uwagę, że na wniosek skarżącego, pismem z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) wskazał zakres i sposób usunięcia stwierdzonych usterek. Kolejna przekazana do kontroli dokumentacja dwukrotnie została zwrócona wraz z protokołami: z dnia (...) stycznia 2013 r. (...) oraz z dnia (...) marca 2013 r. (...) wraz z jasnymi i jednoznacznymi zaleceniami oraz podaniem podstawy prawnej dotyczącej usunięcia nieprawidłowości, które jednak - zdaniem organu - nie doprowadziły do przekazania przez skarżącego dokumentacji w sposób przewidziany w przepisie § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Organ podkreślił, że wskazywane skarżącemu zalecenia nie były powielane, lecz jedynie dopasowywane do stwierdzonych uchybień i mieściły się w zakresie kontroli. Także w dniu (...) kwietnia 2013 r. dokumentacja nadal nie zawierała żadnych informacji, które pozwoliłby uznać dopuszczalność sposobu i trybu opracowania operatu z podziału jako nie objętego przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że w jego ocenie protokół przyjęcia granic nieruchomości z dnia (...) października 2011 r. jest nadal oparty o niewłaściwą dokumentację ustalenia przebiegu granic. Sporządzono go w dniu (...) lutego 2013 r. bez zawiadomienia stron, co stanowi naruszenie § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRRiB z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wiązało się to bowiem z uniemożliwieniem stronom udziału w czynności i wyrażenia swojej woli, błędnie wskazano w nim podstawę prawną oraz został on sporządzony niezgodnie z załącznikiem nr 3 do tego rozporządzenia. Wprawdzie w odniesieniu do nieruchomości rolnej brak jest obowiązku spisania protokołu z przyjęcia granic nieruchomości podległych podziałowi (§ 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości; Dz. U. Nr 268, poz. 2663), lecz zdaniem organu, pragmatyka geodezyjna wskazuje na zasadność jego sporządzenia. Nadto w ocenie organu taki dokument należy sporządzić po protokole ustalenia przebiegu granic, a następnie sporządzić protokół z utrwalenia nowo wyznaczonych punktów granicznych zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia. Nadto wykonawca nie przestrzegał terminowości sporządzenia protokołów. Organ wskazał, że ponownie przekazana dokumentacja sporządzona została z nieprawidłowościami w zakresie usunięcia wad, usterek w zawiadomieniach, protokołach i sprawozdaniu, a także brakiem odniesienia się wykonawcy do poprzedniego protokołu. Ponadto w protokole wskazano, że anulowano zgłoszenie zmian danych ewidencyjnych w związku z odstąpieniem przez Agencję Nieruchomości Rolnych od umowy ze skarżącym, której przedmiotem było wykonanie podziału nieruchomości - działki nr (...). Organ podkreślił w konsekwencji, że pomimo wynikającego z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązku przekazania do zasobu dokumentacji sporządzonej w formie i zakresie określonym przepisami, operat pomiarowy nr (...) przekazany dnia 7 listopada 2011 r. miał liczne wady i usterki.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga była zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 pkt 4 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień!ub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Akt lub czynność z zakresu administracji, podlegające kognicji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 powinny być podejmowane wyłącznie w sprawach indywidualnych, winny mieć charakter publicznoprawny, nadto powinny dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisu prawa. Dopiero łączne spełnienie wymienionych warunków pozwoli zakwalifikować daną czynność organu administracji publicznej, jako taką która podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Czynności, o których mowa w przytoczonym powyżej przepisie art. 3 2 pkt 4 p.p.s.a. sąd działaniami faktycznymi które najczęściej określa się w doktrynie jako czynności materialno - techniczne. W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają formę pism, wykazów czy zaświadczeń czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków jakie przepis wiąże z ich podjęciem.

W postanowieniu z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 530/12 (Lex 1138201) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd zgodnie z którym sformułowanie, że akt lub czynność dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem) organu administracji a możliwością realizacji obowiązku (uprawnienia) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub dokonującym czynności. Chodzi zatem o takie działania administracji w sferze publicznoprawnej, które wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność.

Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była czynność organu administracji publicznej - Starosty, polegająca na odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego prac geodezyjnych wykonanych przez uprawnionego geodetę F.C.

Stosownie do treści art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3, prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zgodnie z treścią § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837) - dalej określane w skrócie - rozporządzenie, w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości wynik kontroli dokumentowany jest w protokole, który zawiera:

1)

imię i nazwisko osoby kontrolującej,

2)

datę przyjęcia dokumentacji do kontroli,

3)

określenie wykonawcy pracy,

4)

określenie rodzaju pracy i zakresu kontrolowanej dokumentacji,

5)

wykaz stwierdzonych wad, usterek lub nieprawidłowości,

6)

zalecenia dotyczące usunięcia wad, usterek lub nieprawidłowości,

7)

wnioski końcowe wraz z uzasadnieniem, odpowiednio:

a)

o przyjęcie dokumentacji do zasobu po usunięciu wad, usterek lub nieprawidłowości,

b)

o odmowę włączenia dokumentacji do zasobu,

8)

datę zakończenia kontroli,

9)

podpis osoby kontrolującej, W ocenie Sądu odmowa włączenia dokumentacji do zasobu, o której mowa w przytoczonym powyżej § 11 ust. 1 pkt 7b rozporządzenia, stanowi czynność materialno - techniczną z art. 3 § 2 okt 4 p.p.s.a., podlegającą kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok WSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt III Łd 521/10, Lex nr 758238, postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2010 r. IOSK 560/10 Lex nr 603714).

Wobec powyższego objęcie sądową kontrolą czynności Starosty z dnia (...) kwietnia 2013 r. polegającej na odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego prac geodezyjnych wykonanych przez uprawnionego geodetę F.C., było zasadne. Przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 52 § 2 i § 3 i p.p.s.a., wobec czego doszło do rozpatrzenia sprawy ad meritum.

Z treści przytoczonych powyżej przepisów wynika, że podstawowym normatywnym warunkiem niewadliwej oceny odmowy włączenia przedkładanych dokumentów do zasobu jest wykazanie przez organy, iż nie odpowiadają one któremukolwiek z kryteriów kontroli, dokonywanej na podstawie § 9 rozporządzenia.

W myśl § 9 ust. 1 dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli w zakresie:

1)

przestrzegania zasad wykonywania prac,

2)

osiągnięcia wymaganych dokładności,

3)

zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie,

4)

zgodności opracowania z ustaleniami, o których mowa w § 5 ust. 5,

5)

spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy,

6)

kompletności przekazywanych materii.

W protokole kontroli z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...), który stanowił podstawę odmowy włączenia wykonanych prac geodezyjnych do zasobu, organ stwierdził nieprawidłowe usunięcie wad, usterek (zawiadomienia, protokoły, sprawozdanie) oraz brak odniesienia się do wykonawcy do ostatniego protokołu. Nadto zawarto informację, o tym że Agencja Nieruchomości Rolnych odstąpiła od umowy ze skarżącym na wykonanie podziału działki nr (...) oraz anulowała zgłoszenie zmian danych ewidencyjnych. W ocenie Sądu tak lakoniczna, mało precyzyjna treść tego rozstrzygnięcia nie spełnia wymagań § 11 ust. 1 pkt 7b i § 12 w związku z § 9 rozporządzenia. W świetle tych przepisów organ ma obowiązek wskazania prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającej z § 9 rozporządzenia. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. Należy również zauważyć, że organ wykroczył poza zakres kontroli określonej w § 9 powołanego powyżej rozporządzenia, albowiem zawarł w nim informacje, które nie mieszczą się w zakresie stosowania tegoż przepisu rozporządzenia. Wypada również zauważyć, że tak ogólnie sformułowane w protokole zarzuty mogły stanowić przeszkodę na przyszłość w usunięciu stwierdzonych wad i usterek, uniemożliwiając przyjęcie wykonanej dokumentacji do zasobu.

Z akt sprawy wynika, że skarżący kilkakrotnie bezskutecznie zwracał się o przyjęcie do zasobu geodezyjnego dokumentacji dotyczącej podziału działki nr (...). Na skutek stwierdzonych nieprawidłowości organ zwracał dokumentację w celu usunięcia wad i usterek, a na podstawie protokołu z dnia (...) kwietnia 20012 r. odmówił włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W tym ostatnim przypadku skarżący skorzystał z wynikającego z § 12 ust. 2 rozporządzenia prawa złożenia wniosku do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. W piśmie z dnia (...) czerwca 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego opisał stwierdzone nieprawidłowości oraz stwierdził, że po ich usunięciu dokumentacja może zostać przyjęta do zasobu geodezyjnego. Niewątpliwie istniejące problemy z włączeniem danej dokumentacji do zasobu geodezyjnego nie zwalniały organu z obowiązku precyzyjnego określenia swego stanowiska w sprawie - również na tym etapie postępowania.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ zastosuje się do powyższej oceny prawnej Sądu.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności materialno - technicznej, polegającej na odmowie włączenia dokumentacji do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 146 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.