Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3114761

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 20 stycznia 2021 r.
II SA/Go 589/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.).

Sędziowie WSA: Jacek Jaśkiewicz, Asesor Jarosław Piątek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (...) sp. z o.o. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej

I. uchyla zaskarżoną decyzję,

II. zasądza od Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (...) spółki z o.o. na rzecz skarżącego J.K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z (...) sierpnia 2019 r. J.K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Prezesa Zarządu (...) sp. z o.o. (dalej: organ, Szpital) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej m.in. w następującym zakresie:

1. Wynagrodzenia i wszystkich dodatków, nagród itp. Prezesa Zarządu Szpitala (...) sp. z o.o. w 2018 r. oraz od (...) stycznia do (...) stycznia 2019 r. - w rozbiciu na poszczególne miesiące;

2. Wynagrodzenia i wszystkie dodatki, nagrody itp. Rady Nadzorczej Szpitala im. sp. z o.o. w 2018 r. oraz od (...) stycznia do (...) czerwca 2019 r. w rozbiciu na poszczególne miesiące i członków;

Decyzją z (...) września 2020 r. nr (...) organ odmówił udzielenia wnioskowanej w sprawie informacji publicznej w zakresie żądania spersonalizowanej informacji publicznej odnośnie wynagrodzeń poszczególnych członków rady nadzorczej - ze względu na prywatność osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.). Uzasadniając decyzję organ wskazał, że wnioskodawca w piśmie z (...) lipca 2020 r. wyjaśnił, że jego intencją było uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej w sposób spersonalizowany, dlatego też ww. pismo organ uznał za kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej - tym razem o charakterze spersonalizowanym. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wyjaśnił, że udzielił wnioskodawcy spersonalizowanej informacji w zakresie punktu 1 wniosku (postępując zgodnie z wytycznymi WSA w Gorzowie Wlkp. wskazanymi w wyroku z 28 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Go 207/20), natomiast w sprawie dotyczącej udzielenia informacji w zakresie żądania spersonalizowanej informacji publicznej odnośnie wynagrodzeń poszczególnych członków rady nadzorczej, brak było podstaw prawnych do udostępnienia takiej informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uzasadniając odmowę w powyższym zakresie organ wskazał, że NSA w wyroku z 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1887/16 podkreślił, że u.d.i.p. nie zawiera definicji legalnej pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że osoba pełniąca funkcje publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji to "każdy, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. II SA/Gd 545/12, zam. w CBOSA). Cechą wyróżniająca osobę pełniącą funkcję publiczną jest, więc posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Tymczasem ani rada nadzorcza ani jakikolwiek jej członek działający samodzielnie albo łącznie z innym lub innymi członkami rady nadzorczej, nie posiadają uprawnień ani w zakresie dysponowania majątkiem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, ani zarządza sprawami tego podmiotu w zakresie jego działalności w sferze publicznej. Wynika to wprost z zapisów art. 219 § 1 i 2 Kodeksu spółek handlowych - Rada Nadzorcza sprawuje stały nadzór nad działalnością spółki lecz nie ma prawa wydawania zarządowi wiążących polecań dotyczących prowadzenia spraw spółki. Powyższe - zdaniem organu - wyklucza każdego członka rady nadzorczej z kategorii "osoby pełniącej funkcję publiczną" oraz kategorii "osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznej" - w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Taka sytuacja wymusza ochronę prywatności tych osób w zakresie ochrony danych dotyczących ich wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji w radzie nadzorczej podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.K. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzi ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Stawiając powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego argumentacja przedstawiona przez organ jest błędna, ponieważ zbyt szeroko traktuje przesłankę prywatności osoby fizycznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że kolizja praw i zasad na poziomie konstytucyjnym nie może prowadzić w ostatecznym wyniku do pełnej eliminacji jednego z praw pozostających w konflikcie. Problemem wymagającym rozstrzygnięcia jest zawsze w takim wypadku znalezienie pewnego punktu równowagi, balansu dla wartości chronionych przez Konstytucję i wyznaczenie obszaru stosowania każdego z praw (wyr. z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05). Organ powinien zatem dążyć do takiego rozstrzygnięcia, które zabezpieczy prawo do prywatności, ale zarazem uczyni zadość jawności życia publicznego. W związku z tym ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (tak NSA w wyr. z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1577/19). Na gruncie prawa do informacji publicznej wskazuje się, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną powinno być ujmowane szeroko i nie ograniczać się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie (zob. wyr. NSA z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1644/18). Podmiotem pełniącym funkcję publiczną jest także osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów (tak WSA w Gdańsku w wyr. z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 125/19). W ocenie skarżącego trzeba mieć także na względzie, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, powiat wykonuje także zadania związane z promocją i ochroną zdrowia. Jedynym wspólnikiem organu, zgodnie z informacjami przedstawionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym, jest Powiat (...). Tym samym stanowi on jeden z podmiotów, wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych reguluje uprawnienia Rady Nadzorczej w ramach spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. O ile organ prawidłowo przytoczył kompetencje Rady, wyrażone w art. 219, tak nie można zapomnieć, iż Radzie Nadzorczej w pewnych okolicznościach przysługuje także prawo zwołania zwyczajnego zgromadzenia wspólników (art. 235 § 2 k.s.h.), a także wytoczenie powództwa o uchylenie uchwały wspólników oraz o stwierdzenie nieważności uchwały (art. 250 i art. 252 k.s.h.). Tym samym błędne jest stanowisko organu, jakoby członkowie Rady Nadzorczej nie zarządzali sprawami Szpitala w zakresie jego działalności w sferze publicznej. Pomijając nawet istotne uprawnienia kontrolne, przysługuje im szereg kompetencji, które uzasadnia uznanie członków Rady Nadzorczej za osoby pełniące funkcje publiczne. Tym samym nie dotyczy ich ograniczenie prawa do prywatności, wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a wnioskowana informacja podlega udostępnieniu.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że skarżący w piśmie z (...) lipca 2020 r. wyjaśnił, że jego intencją było uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej w sposób spersonalizowany. Słusznie zatem organ uznał ww. pismo za kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej - tym razem o charakterze spersonalizowanym.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że Szpital (...) sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi, że zobowiązanymi do udostępnienia takiej informacji są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Ze względu na charakter i zakres, działalność Szpitala jest działalnością w interesie publicznym. Dlatego też należy ten podmiot traktować jako wykonujący zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Trzeba w tym miejscu dodać, że Powiat (...) posiada całość udziałów Szpitala - spółki z.o.o. Niewątpliwie więc Szpital jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ponieważ wykonuje zadania publiczne.

Informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacje o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (np. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 218/18, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA).

Organ odmówił skarżącemu udostępnienia informacji w zakresie wynagrodzenia, dodatków, nagród itp. rady nadzorczej Szpitala, ze względu na prywatność osoby fizycznej. Odnosząc się do tego stanowiska organu przypomnieć należy, że z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym wspólnikiem Szpitala jest Powiat (...). Szpital jest zatem osobą prawną ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem publicznym. Skoro więc majątek Szpitala jest w całości majątkiem publicznym, a Szpital jako osoba prawna wykonuje zadania Powiatu z zakresu ochrony zdrowia, to Szpital jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej sposobu gospodarowania mieniem publicznym oraz realizowanych przez niego zadań. Do zakresu gospodarowania mieniem publicznym należy niewątpliwie wydatkowanie przez Szpital środków finansowych na wynagrodzenia członków jego rady nadzorczej. Dlatego już tylko z tej przyczyny brak jest - zdaniem WSA - powodów dla których członków rady nadzorczej Szpitala nie należy postrzegać jako pełniących funkcje publiczne, a jeżeli tak to informacje o wysokości ich wynagrodzeń, wszystkich dodatków, nagród itp., przyznanych i wypłaconych każdemu z pełniących funkcję członka organu nadzorczego (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego członka rady nadzorczej, a więc z podaniem danych personalnych), stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w drodze u.d.i.p. Owszem, w myśl art. 219 § 1 Kodeksu spółek handlowych, rada nadzorcza sprawuje stały nadzór nad działalnością spółki we wszystkich dziedzinach jej działalności. Zakres jej kompetencji został zatem uregulowany bardzo szeroko. W tym miejscu wskazać należy, że NSA w wyroku z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3042/14 podkreślił, że ingerencja w prywatność polegająca na ujawnianiu informacji o wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.). Pogląd ten podziela także sąd rozpatrujący niniejszą sprawę.

W świetle powyższego, decyzja organu odmawiającą skarżącemu udzielenia informacji odnośnie wynagrodzenia członków rady nadzorczej Szpitala - ze względu na prywatność osoby fizycznej, została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. powołanych przepisów u.d.i.p., w szczególności art. 5 ust. 2) tej ustawy i jako taka musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Biorąc powyższe pod uwagę WSA uznał zarzuty skargi za uzasadnione i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568 i 695).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną WSA, stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.