Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723050

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 12 września 2019 r.
II SA/Go 420/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski.

Sędziowie WSA: Michał Ruszyński (spr.), Asesor Jarosław Piątek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. sp.k. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości

I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) r., nr (...),

II. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącej E. sp. z o.o. sp.k. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...).10.2018 r. znak: (...) Prezydent Miasta (...) odmówił ustalenia na rzecz E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa (przed przekształceniem - Przedsiębiorstwo Budowlane (...) Spółka jawna) odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w (...) oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...), o powierzchni 2174 m2, objętej księgą wieczystą nr (...), powstałej w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta (...) Nr (...) z (...) marca 2007 r., zmienionej decyzją Nr (...) z (...) maja 2007 r.

Decyzja ta podjęta została po ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 877/17 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (...) z (...).07.2017 r. znak: (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z (...).03.2017 r. znak: (...).

Pismem z (...).11.2018 r. spółka E. Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz nakazanie organowi I instancji dokonania zlecenia wyceny nieruchomości celem ustalenia należnego odwołującemu odszkodowania. Zaskarżonej odwołująca się spółka decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wzięcie pod uwagę przy wydawaniu decyzji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 25 października 2017 r. sygn. akt: II SA/Go 876/17, naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, iż wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego, naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej, sprawie wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego, 4) naruszenie art. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż wydzielona działka nie spełnia definicji drogi wewnętrznej, 5) naruszenie art. 7, 77 k.p.a. poprzez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego, a wręcz wydanie decyzji wbrew materiałowi dowodowemu.

Decyzją z (...) kwietnia 2019 r., nr (...), Wojewoda - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Ustęp 3 cyt. art. stanowi, iż za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zasady i tryb ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy działu III, rozdziału 5 u.g.n. Zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5, który stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadku o który mowa w art. 98 ust. 3.

W sprawie o odszkodowanie za nieruchomości, które zdaniem strony występującej o nie, w wyniku podziału na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. przeszły na własność podmiotu publicznego np. gminy jako drogi gminne lub w stosunku do których wygasło prawo użytkowania wieczystego, najistotniejszym elementem stanu faktycznego, który winien jednoznacznie rozstrzygnąć organ stanowi kwestia ustalenia statusu powstałych w wyniku dokonanego podziału działek drogowych, tj. ustalić, czy są to drogi publiczne, czy też są to drogi dojazdowe (wewnętrzne) do powstałych w wyniku podziału działek. Ustalenia te mają decydujące znaczenie dla oceny zasadności złożonego wniosku o przyznanie odszkodowania oraz dla oceny prawidłowości wydanej przez organ decyzji w przedmiocie odszkodowania.

Jak zaznaczył organ, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, zważywszy na treść decyzji Prezydenta Miasta Nr (...) z (...) marca 2007 r., zmienionej decyzją Nr (...) z (...) maja 2007 r., iż w wyniku podziału działki nr (...) powstała m.in. działka nr (...). Podział nastąpił na wniosek użytkownika wieczystego. Istotne jest też to, iż wniosek o przyznanie odszkodowania złożony został po niepomyślnych negocjacjach z Prezydentem Miasta w kwestii odszkodowania. Stwierdził on, iż z uwagi na ustalenia planu miejscowego działka nr (...) nie jest przeznaczona na cel publiczny i nie może być nabyta do gminnego zasobu nieruchomości.

Zatem przy tak zarysowanym sporze jego istota sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii przeznaczenia działki (...) pod drogę publiczną jako warunku nabycia do niej praw przez podmiot publiczny, co w konsekwencji rodziłoby po stronie jej byłego użytkownika wieczystego prawo do odszkodowania.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Prezydenta Miasta Nr (...) z (...) marca 2007 r., zmieniona decyzją Nr (...) z (...) maja 2007 r. zatwierdzająca podział nieruchomości - działki (...) - nie rozstrzyga o tym, że działka nr (...) została wydzielona z przeznaczeniem na drogę publiczną. W jej uzasadnieniu wskazuje się, że celem podziału jest wydzielenie działek budowlanych pod zabudowę szeregową oraz działek z przeznaczeniem pod drogi dojazdowe wewnętrzne.

Zadaniem organu publicznego charakteru wydzielonej drogi nie można również wywieźć wprost z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy (...), zatwierdzonego uchwałą XXI/195/04 Rady Miasta (...) z 24 lutego 2004 r. Działka nr (...) położona jest na terenie oznaczonym KD - droga dojazdowa, MN - zabudowa jednorodzinna, MM - zabudowa mieszkaniowa mieszana. Zatem ani z decyzji podziałowej ani z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, ażeby działka (...) przeznaczona została pod drogę publiczną gminną, ani żeby z tego tytułu wygasło prawo użytkowania wieczystego, a co za tym idzie aby jej użytkownikowi wieczystemu przysługiwało odszkodowanie. Mało tego, w decyzji podziałowej wskazano, że celem podziału jest m.in. wydzielenie działek z przeznaczeniem pod drogi dojazdowe wewnętrzne.

Wojewoda, na poparcie swojego stanowiska przytoczył najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do uregulowań prawnych zawartych w art. 98 ugn. Zgodnie z wyrokiem NSA z 2 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 673/16: "Przejście działek wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów publicznych jest zatem wywłaszczeniem, które następuje z mocy prawa i z tego względu, tj. wywłaszczenia, przysługuje odszkodowanie, które musi być słuszne, gdyż taki jest nakaz konstytucyjny. Jednak aby można było mówić o zaistnieniu przesłanki z art. 98 ust. 3 u.g.n., tj. prawa do słusznego odszkodowania, muszą być spełnione warunki, wskazane w ust. 1 tego artykułu. Wydzielone, w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości, działki muszą być pod drogi publiczne określonej kategorii i w związku z tym przejść z mocy prawa na własność podmiotu publicznego w zależności od kategorii wydzielonej drogi. W sprawie przejścia zatem z mocy prawa na rzecz określonego podmiotu publicznego działki wydzielonej pod drogę publiczną decydująca jest decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości. Wynika to z regulacji zawartej w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej projekt o podziale nieruchomości musi zostać określone, oprócz numeru działki wydzielonej pod drogę, również to, czy jest to droga gminna, powiatowa, wojewódzka czy krajowa, na rzecz jakiego podmiotu publicznego imiennie określonego, przechodzi ta działka na własność, który podmiot jest zobowiązany do wypłaty i na czyją rzecz odszkodowania. Ponieważ w sprawie o podział nieruchomości mamy do czynienia w istocie jednocześnie z wywłaszczeniem nieruchomości wywłaszczenie to musi być jasno wyartykułowane w akcie, którym się dokonuje, nie może być ono domniemane, wyinterpretowane. Musi zatem z tego aktu wyraźnie wynikać, skoro jego skutkiem jest przejście prawa własności, zobowiązanie do wypłaty odszkodowania, ujawnienie prawa nowego właściciela w księdze wieczystej."

Natomiast zgodnie z wyrokiem NSA z 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 964/16: "Koniecznym warunkiem uruchomienia procedury ustalania odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną jest zaistnienie skutku prawnego przejścia prawa własności lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n, może zatem powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne (lub ich poszerzenie), przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego łub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela (lub prawa własności wolnego od obciążenia prawem użytkowania wieczystego) w księdze wieczystej. Jeżeli powyższe warunki nie zostaną zrealizowane, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. W konsekwencji o powstaniu roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki wydzielone pod drogę publiczna i przejęte na własność podmiotu publicznego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przesadza podstawa prawna i treść rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział, która powinna nie tylko odwoływać się do art. 98 ust. 1 u.g.n., lecz także powinna precyzyjnie i bezspornie wyznaczać zakres przedmiotowy skutków wywłaszczeniowych, o których mowa w powyższym przepisie (por, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. i OSK 1688/15, LEX nr 2316139). Jeżeli organ orzekający w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości nie skorzysta z kompetencji do wydzielenia działek pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n" to nie można z samego faktu przeznaczenia dzielonych działek pod drogi publiczne wywodzić, że decyzja podziałowa wywołała skutek wywłaszczeniowy. Skutek ten jest bowiem ściśle powiązany z operacją odrębnego wydzielenia w decyzji podziałowej działek w celu ich wywłaszczenia pod drogi publiczne. Bez następującego z urzędu wydzielenia działek pod drogę publiczną - towarzyszącemu wnioskowi o zatwierdzenie podziału - nie może być bowiem mowy o skutkach wywłaszczeniowych, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n."

Tymczasem - jak wskazał organ - w niniejszej sprawie z decyzji Prezydenta Miasta Nr (...) z (...) marca 2007 r., zmienionej decyzją Nr (...) z (...) maja 2007 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie wynika, aby działka nr (...) wydzielona została pod drogę gminną i aby Gmina (...) o statusie miejskim została zobowiązana z tego tytułu do zapłaty odszkodowania. Poza tym ww. decyzja nie odwołuje się w swojej sentencji (osnowie), jak również w uzasadnieniu do art. 98 ust. 1 u.g.n. W podstawie prawnej powyższej decyzji wskazano przepisy art. 93 ust. 1, 4, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1, 4 oraz art. 97 ust. 1, 1a, 1b, 2 u.g.n. Wynikający z art. 98 ust. 1 u.g.n. skutek wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nie wynika również z uzasadnienia decyzji, wręcz przeciwnie wynika z niego, że podziału dokonano z przeznaczeniem pod drogi dojazdowe wewnętrzne.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 877/17 skład orzekający podzielił pogląd wyrażony w wyroku tegoż sądu z 14 września 2017 r. sygn. II SA/Go 592/17 (organ wskazał, że wyrok ten nie jest jak dotąd prawomocny), iż zakres art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter zamknięty, a nie otwarty. Z tych względów, opierając się na brzmieniu cyt. art. 10 ust. 1 w judykaturze przyjmowano, że każda droga oznaczona na planie uchwalonym pod rządami tego przepisu, bez względu na to, czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową jest drogą publiczną. Powołano się przy tym na wyroki WSA w Warszawie: z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2536/15, z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1997/10, z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 326/15 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 300/12 (organ wskazał, że zapadły one w sprawach dot. uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego a nie w sprawach dot. ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n.).

Niemniej jednak w dalszej części uzasadnienia ww. wyroku stwierdzono, że przesądzenie kwestii naruszenia przepisów u.g.n. traktujących o odszkodowaniu jest przedwczesne wobec konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o m.in.:

1. ustalenie charakteru prawnego działek nr (...) oraz ich funkcji i parametrów technicznych, stanowiących fragmenty tego samego ciągu drogowego, który prowadzi do działki nr (...),

2. rozważenie poglądu prezentowanego w wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r.,

3. odniesienie się do stanowiska strony skarżącej wyrażonego na rozprawie (...).10.2017 r., iż była inwestorem na działce (...) (prawdopodobnie chodziło o działkę (...)) w trybie przewidzianym w art. 16 ustawy o drogach publicznych.

Mając na względzie powyższe organ I instancji w swojej decyzji zwrócił uwagę na fakt, że w następstwie dokonanych podziałów nieruchomości na działki nr (...), jak również przeprowadzonej inwestycji na ww. terenach, której celem było m.in. wybudowanie przez inwestora budynków mieszkalnych, nie doszło do rozbudowy układu komunikacyjnego pomimo uzależnienia w treści planu zmiany funkcji terenu P/PS na funkcję mieszkaniową MM od rozbudowy układu komunikacji o parametrach dróg dojazdowych, zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "KD". Skoro nie było takiej potrzeby, tym samym, zdaniem organu nie da się wyprowadzić wniosku, że sporne działki (tj. działka nr (...)) stanowią drogi o funkcji publicznej.

Ponadto zapisy uchwały Nr XXI/195/04 Rady Miasta (...) z 24 lutego 2004 r. przy wyznaczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ("MN") oraz terenu zabudowy mieszkaniowej mieszanej ("MM"), dopuszczają dla tych terenów realizację dróg wewnętrznych w granicach jednostki ("MN") i realizację wydzielonych dróg ("MM"). Podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt podziału działki nr (...), celem dokonanego podziału jest wydzielenie działek budowlanych pod zabudowę szeregową oraz działek z przeznaczeniem pod drogi dojazdowe wewnętrzne. Natomiast procedura podziałowa obejmująca sporne działki dotyczyła terenu o tym samym oznaczeniu w powołanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. KD - droga dojazdowa.

Również badanie związku między spornymi nieruchomościami drogowym w szerszym kontekście układu komunikacyjnego istniejącego na byłym terenie inwestycyjnym nie potwierdza ich publicznego charakteru. Co więcej, zdaniem organu powyższe okoliczności wskazują na fakt, że sporne działki zostały wybudowane przez inwestora jako drogi wewnętrzne, służące mieszkańcom wybudowanego na terenie objętym inwestycją osiedla. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje organowi żadnych podstaw do stworzenia dowolności, przyjęcia domniemania w określeniu statusu prawnego układów komunikacyjnych w oderwaniu od procedury podziałowej nieruchomości, a przede wszystkim ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie bowiem z zapisami art. 98 ust. 3 u.g.n. ustalenie odszkodowania jest bezwzględnie warunkowane wydzieleniem działek gruntu przeznaczonych w akcie prawa miejscowego pod drogi publiczne, w tym drogi gminne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy. Z całą pewnością przesłanek tych nie można domniemywać, skoro okoliczności wynikających z art. 98 u.g.n. nie da się wyprowadzić wprost z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (orzeczenie nie zawiera w swojej sentencji skutku w postaci wygaszenia prawa użytkowania wieczystego strony występującej z wnioskiem o podział nieruchomości). W ocenie organu I instancji przesłanki uprawniające stronę skarżącą do roszczenia przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. nie zostały spełnione w przedmiotowej sprawie.

Poza tym powstałe w następstwie podziału działki posiadają dostęp do drogi publicznej (protokół Nr (...) z dnia (...).10.2006 r. oraz postanowienie Urzędu Miasta z dnia (...).11.2006 r.), co pozostaje w zgodzie z wymogami przewidzianymi w art. 93 ust. 3 u.g.n.

Organ stwierdził, że powyższe znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym zarówno w niniejszej jak i w dwóch tożsamych równoległe prowadzonych sprawach. Z tego też względu bez znaczenia pozostaje zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Odnośnie natomiast rozważenia poglądu prezentowanego w wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. organ I instancji podkreślił, że dotyczył on innego stanu faktycznego aniżeli ten, który zaistniał w niniejszej sprawie. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału, drogi, które miały powstać na skutek podziału, w ogóle nie zostały ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ I instancji zauważa, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniał przypadek, o którym mowa w orzeczeniu Trybunału tj. ograniczenie wykonywania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną co zostało już wskazane w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Wydana decyzja podziałowa nie wymagała zapewnienia nieograniczonej liczbie osób dostępu do powstałych na skutek podziału nieruchomości jako nieprzeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne.

Również według organu przywołany wyżej wyrok Trybunału, który co już podnoszono, zapadł w innym stanie prawnym i faktycznym, nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Treść art. 98 u.g.n. w brzmieniu sprzed 15 lutego 2000 r., do której odnosił się ten wyrok, nie precyzowała o jakie wydzielone z nieruchomości drogi chodzi, w odróżnieniu od treści art. 98 u.g.n. obowiązującej w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia (...).10.2009 r.

Ponadto powyższe orzeczenie ETPCz nie oznacza aby odszkodowanie za działki gruntu wydzielane w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości miało być ustalane w trybie administracyjnym, zwłaszcza że literalna treść art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przewiduje dopuszczalność wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania za działki gruntu wydzielane tylko pod drogi publiczne i pod poszerzenie takich dróg. Trybunał nie prze sądził bowiem trybu dochodzenia odszkodowania, lecz samo jego przy sług iwa nie, gdy w wyniku podziału wydzielane są działki gruntu o funkcji takiej, jak drogi publiczne, chociaż formalnie - w świetle art. 1 ustawy o drogach publicznych - niemające statusu dróg publicznych.

Odnosząc się natomiast do stanowiska strony skarżącej wyrażonego na rozprawie w dniu (...).10.2017 r., iż była ona inwestorem na działce (...) w trybie przewidzianym w art. 16 ustawy o drogach publicznych organ I instancji stwierdził, że Departament Inwestycji i Zarządzania Drogami przy Prezydencie Miasta (zgodnie z pismem z (...) maja 2018 r. oraz pismem z (...) sierpnia 2018 r.) nie uzgadniał zagospodarowania terenu na działce będącej w użytkowaniu wieczystym strony, nie posiada zatem informacji dotyczących budowy bądź rozbudowy układu komunikacyjnego, zależnego od sposobu zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć jednak należy, że postanowienie Urzędu Miasta z (...) listopada 2006 r. wydane zostało, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych, a nie w trybie art. 16, Orzeczenie w swojej sentencji wskazując na art. 29 pozytywnie opiniuje lokalizację zjazdu w pasie drogowym drogi gminnej ulica (...). Zgodnie z art. 4 pkt 8 ww. ustawy zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podczas gdy, zgodnie z powołanym przez stronę art. 16 umowa z zarządcą drogi jest zawierana wówczas, gdy w związku z prowadzoną inwestycją niedrogową zachodzi konieczność przebudowania istniejącego układu komunikacyjnego. Postanowienie, na które strona błędnie powołuje się, wiążąc jego skutki z art. 16 (budowa lub przebudowa dróg publicznych) wskazuje dodatkowo na fakt, iż teren objęty inwestycją przeprowadzoną przez Spółkę, miał dostęp do drogi publicznej. Na powyższy fakt organ I instancji wskazywał już niejednokrotnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w kontekście wymogów przewidzianych w art. 93 ust. 3 ugn związanych z procedurą zatwierdzenia dokonanego podziału nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższego zatem strona nie może wyciągnąć daleko idących skutków w postaci uprawnionego twierdzenia o publicznym charakterze spornej działki. Na marginesie jedynie należy stwierdzić, że gdyby, jak twierdzi strona, sporna działka stanowiła istotnie drogę publiczną inwestycja nie dotyczyłaby wówczas budowy zjazdu, lecz skrzyżowania - definiowanego przez wcześniej powołaną ustawę jako przecięcie się łub połączenie dróg publicznych na jednym poziomie.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia organu I instancji dokonane w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie potwierdzają zaistnienia przesłanki uprawniającej wnioskodawcę do uwzględnienia roszczenia, a tym samym zobowiązującej organ do podjęcia przezeń czynności zmierzających do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi spółki E. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 15 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia niezgodnego z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku wydanym w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w dniu 25 października 2017 r., sygn. akt: II SA/Go 875/17,

2) naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, iż wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego,

3) naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego,

4) naruszenie art. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż wydzielona działka nie spełnia definicji drogi wewnętrznej,

5) naruszenie art.

7, 77 k.p.a. poprzez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego, a wręcz wydanie decyzji wbrew materiałowi dowodowemu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w prawomocnym wyroku z 25 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. dokonał następującej oceny prawnej i następujących wskazań co do dalszego postępowania, które na mocy art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiążą organy:

1) sąd wskazał, iż przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zezwalał na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewidywał natomiast wyznaczania w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznego,

2) zakres art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter zamknięty, a nie otwarty. Z tych względów każda droga oznaczona na planie uchwalonym pod rządami tego przepisu, bez względu na to, czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową jest drogą publiczną,

3) sąd wskazał, iż § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. posługiwał się zwrotem "droga dojazdowa" określającym klasy dróg w związku z wymaganiami technicznymi i użytkowymi jakie powinny spełniać, oznaczając je literą "D". Droga dojazdowa jest przy tym jedną z klas przyporządkowanych do dróg gminnych, wskazanych w § 4 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia,

4) w uchwale pianistycznej z 24 lutego 2004 r. znajduje się oddzielna regulacja dotycząca kategorii dróg dojazdowych oznaczonych symbolem "KD", dróg lokalnych oznaczonych symbolem "KL" oraz dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem "KW",

5) dla ustalenia odszkodowania nie ma znaczenia fakt oznaczenia w decyzji, iż podział działki następuje pod drogi dojazdowe wewnętrzne, decyzja działowa nie zawiera bowiem zastrzeżenia, iż podział działki dokonany został pod warunkiem, tj. na podstawie art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy. Skoro w decyzji nie zastrzeżono warunku ustanowienia służebności, to wydzielona w ten sposób działka ma charakter publiczny,

6) Sąd wskazał ponadto, iż ze względu na prawne i faktyczne podstawy niniejsza sprawa ma związek ze sprawą dotyczącą żądania odszkodowania za działkę nr (...) (sygn. akt: II SA/Go 875/17), obie te działki pozostają bowiem w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, obie stanowią część drogi, niejako w ciągu komunikacyjnym, co jasno wynik a z planu i map. Działka (...) {przeznaczona w decyzji działowej pod drogę publiczną) stanowi położony głębiej fragment drogi (oznaczonej na planie symbolem KD), biegnącej od ulicy (...) przez działki (...)) sąd nakazał ponadto organom posiłkowanie się jako wskazówką interpretacyjną poglądów zaprezentowanych w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r., skarga nr 2253/05, albowiem wbrew stanowisku organów zastały we wskazanej sprawie stan faktyczny cechuje pewna analogia do okoliczności niniejszej sprawy.

Mając na uwadze opisane powyżej wskazania Sądu oraz dokonaną ocenę prawną, skarżąca wskazała, że organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył następujące przepisy:

1) art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 15 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia niezgodnego z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku wydanym w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w dniu 25 października 2017 r., sygn. akt: II SA/Go 875/17,

2) art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, iż wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego,

3) § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego,

4) art. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż wydzielona działka nie spełnia definicji drogi wewnętrznej,

5) art.

7, 77 k.p.a. poprzez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego, a wręcz wydanie decyzji wbrew materiałowi dowodowemu.

Odpowiadając na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne wskazane zostały m.in. w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładani norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto - zgodnie z treścią art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.)

Przedmiotem przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności była decyzja Wojewody z (...) kwietnia 2019 r., nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z (...) października 2018 r., nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.

Orzekając w rozpoznawanej sprawie Sąd zobowiązany był zastosować się do dyspozycji ustawodawcy zawartej w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze administracyjnej nie budzi wątpliwości bezwzględnie obowiązujący charakter wskazanego powyżej przepisu procesowego, który powoduje, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie może pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu (np. wyroki: WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2019 r., SA/Ol 388/19, WSA w Bydgoszczy z 2 lipca 2019 r., I SA/Bd 275/19, WSA w Gorzowie Wlkp. z 4 lipca 2019 r., II SA/Go 273/19; WSA w Łodzi z 11 lipca 2019 r., II SA/Łd 288/19, www.orzeczenia.nsa.gov - dalej CBOSA).

W tak określonych ramach prawnych należy wyjaśnić, że warunek związania w tej sprawie odnosi się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 25 października 2017 r., II SA/Go 877/17. Istotne też jest, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w konkretnej sprawie. Ocena prawna dokonana przez Sąd może dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania w nich określonych regulacji prawnych. Wskazania, co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Związanie oceną prawną i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego determinuje działania organu w postępowaniu prowadzonym w danej sprawie aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Istotą zasady "związania ocena prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego (np. wyroki NSA: z 10 lutego 2017 r., I GSK 311/15, z 25 listopada 2016 r., II OSK 491/15, CBOSA). Należy też wskazać, że wobec bezwzględnego charakteru "związania", o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumpcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, a nawet nieakceptowania oceny prawnej sądu przez organ administracji publicznej, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu ewentualnego wznowienia wyroku w przewidzianym trybie, a obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co czyni nieaktualnym pogląd prawny (np. wyroki: WSA w Białymstoku z 2 lutego 2009 r., I SA/Bk 470/08; WSA w Bydgoszczy z 12 czerwca 2019 r., II SA/Bd 249/19, WSA w Krakowie z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2409/98 CBOSA).

Zdaniem Sądu w składzie obecnie orzekającym nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie opisane powyżej okoliczności wyłączające obowiązek uwzględnienia zasady "związania", określonej w art. 153 p.p.s.a., zatem kontrola prawidłowości orzeczenia odwoławczego oraz orzeczenia organu pierwszej instancji, wydanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy po kasacyjnym wyroku sądu administracyjnego wymaga przede wszystkim dokonania oceny w zakresie podporządkowania się organu wskazanej powyżej zasadzie, gdyż jest to pierwszorzędne kryterium legalności zaskarżonej decyzji.

Dokonując takiej oceny należy wskazać, że Sąd w wyroku z 25 października 2017 r., II SA/Go 877/17 wskazał, że podziela pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z 14 września 2017 r., II SA/Go 592/17, że zakres art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter zamknięty, a nie otwarty. Z tych względów, opierając się na brzmieniu art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w judykaturze przyjmowano, że każda droga oznaczona w planie uchwalonym pod rządami tego przepisu, bez względu na to, czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową jest drogą publiczną. Sąd w tym zakresie powołał wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2015 r., IV SA/Wa 326/15 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 18 lipca 2012 r., IV SA/Po 300/12 (CBOSA). Sąd wskazał, że § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (prawidłowo powinno być: § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. z 2016 r. poz. 124) posługiwał się zwrotem "droga dojazdowa" określającym klasy dróg w związku z wymaganiami technicznymi i użytkowymi jakie powinny spełniać, oznaczając je literą "D". Droga dojazdowa jest przy tym jedną z klas przyporządkowanych do dróg gminnych, wskazanych w § 4 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia, które nadto określa parametry techniczne tej drogi. Poadto Sąd podkreślił, że decyzja działowa nie zawiera zastrzeżenia, iż podziału działki dokonano pod warunkiem tj. na podstawie art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Stanowisko Sądu w zakresie zakwalifikowania spornej drogi (którą w uzasadnieniu decyzji podziałowej (...) marca 2007 r. nr (...), zmienionej decyzją z (...) maja 2007 r., nr (...) określono jako drogę dojazdową wewnętrzną) do dróg publicznych zostało zatem wyrażone w sposób jasny i precyzyjny. Tymczasem powyższa ocena prawna nie została zaakceptowana przez organ odwoławczy. Organ - jak słusznie wskazała strona skarżąca - uzasadniając dlaczego przyjmuje, że sporna działka nie ma charakteru drogi publicznej, polemizuje z wyżej wskazanym poglądem Sądu (podkreślając - co w niniejszej sprawie nie ma jakiegokolwiek znaczenia - że wyrok tut. Sądu z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 592/17, wydany w podobnej do niniejszej sprawie, nie jest orzeczeniem prawomocnym) oraz powołuje się na najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszące się do uregulowań prawnych zawartych w art. 98 u.g.n. Należy również zauważyć, że powołanie się przez organ II instancji między innymi na wyrok NSA z 9 marca 2018 r. (I OSK 964/16 (CBOSA) jest nieuzasadnione. Wskazać bowiem trzeba, że organy z mocy art. 153 p.p.s.a. były zobowiązane zastosować się do wykładni przedstawionej w wyroku WSA z 25 października 2017 r., II SA/Go 877/17. W konsekwencji stanowisko organu - wobec treści art. 153 p.p.s.a. - nie mogło być ocenione inaczej, jak tylko jako niezgodne z prawem. Należy dodać, że wskazany wyrok NSA zapadł w odmiennym stanie faktycznym.

Jeżeli chodzi natomiast o decyzję podziałową, Sąd wyraził stanowisko, iż decyzja ta - co zdaniem Sądu jest w niniejszej sprawie nader istotne - nie może być rozpatrywana bez szerszego kontekstu sprawy i analizy prawnej innych działek drogowych na tym terenie. Jak podkreślił Sąd ze względu na prawne i faktyczne podstawy niniejsza sprawa ma związek ze sprawą dotyczącą żądania odszkodowania za działkę nr (...) wydzieloną w następstwie podziału działki nr (...) (sprawa II SA/Go 875/17). Obie bowiem te działki pozostają w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, obie stanowią części drogi, niejako w ciągu komunikacyjnym. Organy powinny ustalić charakter prawny działek nr (...) (stanowiących fragmenty tego samego ciągu drogowego który prowadzi do działki nr (...)) oraz ich funkcjonalne i techniczne parametry. Sąd stwierdził również, że organy powinny rozważyć konsekwencje prawne decyzji działowych, w szczególności w taki sposób by konsekwencje tych decyzji nie prowadziły do sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć dotyczących statusu prawnego działek drogowych.

Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że orzekające organy poprzestały w zasadzie jedynie na wskazaniu, że badanie związku między spornymi nieruchomościami drogowymi w szerszym kontekście układu komunikacyjnego istniejącego na byłym terenie inwestycyjnym nie potwierdza ich publicznego charakteru. Organy jednak nie zastosowały się do wskazanych wyżej wytycznych Sądu, w szczególności nie rozważyły funkcjonalnych i technicznych parametrów działek stanowiących fragment tego samego ciągu drogowego, który prowadzi do działki (...). Organy nie wzięły także pod uwagę, na co wskazywał Sąd w cyt. wyroku, że plan miejscowy z (...) lutego 2004 r. przewiduje odrębne kategorie dróg (drogi dojazdowe - KD, drogi lokalne - KL, drogi wewnętrzne - KW). W orzecznictwie stwierdzono, że treść planu zagospodarowania przestrzennego posiada istotne znaczenie dla ustalenia kategorii planowanej drogi publicznej z uwagi na skutki polegające na przejściu prawa własności działek drogowych na właściwe podmioty. Treść decyzji podziałowej musi być zgodna z miejscowym planem (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1156/17, CBOSA). Należy jednak mieć również na uwadze, że ustalając charakter działek gruntu wydzielonych pod drogi, organ nie powinien ograniczać się jedynie do interpretacji przepisów planu miejscowego, lecz powinien ustalić, czy przedmiotowa droga ma charakter drogi ogólnodostępnej połączonej z siecią dróg publicznych przeznaczonej dla nieograniczonej liczby osób, czy też drogi służącej tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów (np. mieszkańców określonych budynków). Organ powinien ponadto wziąć pod uwagę funkcję i charakter całej drogi, a nie tylko jej odcinka (zob. wyrok NSA z 9 marca 2017 r., I OSK 1474/15, CBOSA). Nadto w tym miejscu przywołać należy stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 8 marca 2018 r. (II OSK 1893/17, CBOSA), iż o stanie drogi świadczyć musi kryterium funkcjonalne, związane z przeznaczeniem drogi, sposobem jej użytkowania oraz położeniem względem innych dróg. Kwalifikacja drogi w kontekście ustaleń planu miejscowego zależy od jej charakteru, który jest wyznaczany przez sposób jej wykorzystania oraz jej parametry techniczne. W tym kontekście należy wskazać, że drogami wewnętrznymi są zazwyczaj drogi które mają tylko jeden wyjazd i są zakończone placem do zawracania, co powoduje ograniczenie korzystania z nich praktycznie przez mieszkańców przyległych nieruchomości. Z akt niniejszej sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny aby był to tereny do których dostęp był w jakikolwiek sposób ograniczony pozwalający korzystać z nich jedynie przez mieszkańców osiedla poprzez zamontowanie szlabanów lub innych podobnych urządzeń wyłączających powszechny dostęp. Zważyć trzeba, że powołane okoliczności nie przesądzają same w sobie, że określona droga jest publiczna czy też nie ale wraz z innymi argumentami natury normatywnej (zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, treść decyzji podziałowej) pozwalają dokonać kompleksowej, prawidłowej kwalifikacji spornych działek z punktu widzenia przesłanek określonych art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Organy nie zbadały parametrów technicznych przedmiotowych dróg, tzn. czy odpowiadają one parametrom o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z treścią § 4 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, do dróg publicznych zalicza się również drogi dojazdowe oznaczone symbolem "D". Jak już wyżej wskazano organy nie rozważyły ścisłego związku funkcjonalno-technicznego zachodzącego pomiędzy działką (...) a działkami (...), które stanowią część tego samego układu komunikacyjnego. Organy nie odniosły się również do istotnej uwagi zawartej w cyt. wielokrotnie wyroku tut. Sądu, że decyzja podziałowa nie zawiera zastrzeżenia, że podziału przedmiotowej działki dokonano pod warunkiem ustanowienia służebności (art. 99 w zw. art. 93 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli bowiem podział nieruchomości został dokonany z zastrzeżeniem ustanowienia na drogach wewnętrznych odpowiednich służebności drogowych, to tak wydzielone drogi nie mają charakteru dróg publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OSK 1810/16, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Wymaga także podkreślenia, że organy zaniechały dokonania rozważań w kontekście skutków prawnych decyzji działowych w taki sposób aby nie prowadziły one do sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć dotyczących statusu prawnego działek drogowych. Powyższa uwaga jest istotna w świetle ustaleń Sądu, że działka (...) została przeznaczona w decyzji podziałowej na drogę publiczną (akta sprawy II SA/Go 875/17). Działka ta jest położona na terenie oznaczonym na rysunku planu jako KD i graniczy z tym fragmentem działki nr (...), który jest także położny na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem KD.

Jako dowolne należy uznać stanowisko organu, że w następstwie dokonanych podziałów nieruchomości na działki nr (...), jak również przeprowadzonej inwestycji na ww. terenach, której celem było m.in. wybudowanie przez inwestora budynków mieszkalnych, nie doszło do rozbudowy układu komunikacyjnego pomimo uzależnienia w treści planu zmiany funkcji terenu P/PS na funkcję mieszkaniową MM od rozbudowy układu komunikacji o parametrach dróg dojazdowych, zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "KD". Zważyć bowiem trzeba, że organy pominęły stanowisko Sądu zawarte wyroku z 25 października 2017 r., II SA/Go 877/17. W tej kwestii Sąd stwierdził, że treść decyzji zatwierdzającej podział tej działki, zdają się wskazywać, że doszło do sytuacji przewidzianej w § 6 ust. 7 pkt 2 pod lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nastąpiła zmiana funkcji terenu P/PS - teren produkcyjno - składowy na funkcję mieszkaniową mieszaną zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "MM", której warunkiem było właśnie zastosowanie jej w całym terenie jednostki i rozbudowa układu komunikacji o parametrach, dróg dojazdowych zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "KD". Nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowe uwagi Sądu są istotne z punktu widzenia oceny charakteru drogi powstałej na terenie działki nr (...). Organy w jakikolwiek sposób nie rozważyły powyższego zagadnienia, poprzestając na stwierdzeniu, że nie doszło do rozbudowy układu komunikacyjnego.

Z powyższych względów - zdaniem Sądu - należy stwierdzić, że wniosek organu, iż sporne działki (w tym działka (...)) zostały wybudowane przez inwestora jako drogi wewnętrzne służące mieszkańcom wybudowanego na terenie objętym inwestycjom osiedla, jest arbitralny. Takie stanowisko nie zostało bowiem poprzedzone - wbrew wytycznym Sądu - dokładnym ustaleniem istotnych elementów stanu faktycznego sprawy i uwzględnieniem aspektów natury normatywnej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela również pogląd, że brak wskazania w decyzji zatwierdzającej podział przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. nie świadczy o tym, że wskutek podziału nie wydzielono drogi publicznej, której własność z dniem ustatecznienia się tej decyzji przeszła na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z treści art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika bowiem, że wskazany wyżej skutek prawny przejścia na własność wskazanych tam podmiotów działki wydzielonej pod drogę publiczną następuje w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Nie ma zatem uzasadnienia, aby art. 98 u.g.n. miał być powoływany obligatoryjnie jako podstawa prawna decyzji zatwierdzającej projekt podziału wydawanej w czasie obowiązywania przepisów u.g.n. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2018 r., II SA/Gd 515/18, CBOSA).

Podsumowując należy stwierdzić, że organy w dalszym ciągu nie dokonały istotnych ustaleń pozwalających rozstrzygnąć, czy powstała wskutek podziału działka (...) została wydzielona pod drogę publiczną, czy też nie. Organy w sposób ewidentny naruszyły "zasadę związania" określoną w art. 153 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd uznał, że ocena organów co do braku podstaw do zastosowania art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. jest nadal przedwczesna. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., co uzasadnia uchylenie kontrolowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji jako wydane z naruszeniem opisanych powyżej przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku, stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł, oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, wynikających z niniejszego uzasadnienia z uwagi na mającą w niniejszej sprawie zastosowanie zasadę wynikającą z art. 153 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.