Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 30 listopada 2006 r.
II SA/Go 415/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Grzęda (spr.).

Sędziowie Asesorzy, WSA: Joanna Brzezińska, Michał Ruszyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J.B., A.W., Z.C., Z.M. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) grudnia 2005 r. znak sprawy (...) Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 56 ust. 2,3,4, 7 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr. 257 poz. 2537 ze zm.) określił środowiskowe uwarunkowania zgody dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie składowiska odpadów przy ul. (...). Decyzja została wydana z wniosku Przedsiębiorstwa Komunalnego S.A.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli Z.M., A.W., Z.C. i J.B., mieszkańcy wsi (...) położonej w pobliżu składowiska odpadów przy ul. (...). W piśmie uzupełniającym odwołanie wskazali, że są właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi działek we wskazanej miejscowości.

W dniu (...) maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 3 w zw. Z art. 28, art. 29 i art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że osoby wnoszące odwołanie nie są stronami w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie składowiska odpadów przy ul. (...). W tym postępowaniu ich interes prawny nie doznaje bowiem ograniczeń wskutek przedsięwzięcia. W toku postępowania nie nałożono też na odwołujących się żadnych obowiązków. Nieruchomości będące własnością lub objęte użytkowaniem wieczystym Z.M., A.W., Z.C. i J.B. położone są w znacznej odległości od obszaru inwestycji jak i jej oddziaływania. Dowodzić tego ma wycinek mapy z oznaczeniem granic tych nieruchomości oraz granic inwestycji wraz z granicami ograniczonego użytkowania ustanowionego wokół niej, a także raport oddziaływania na środowisko rozbudowywanego składowiska odpadów, zawierający stosowne wykazy obszaru oddziaływania inwestycji. Nieruchomości odwołujących znajdują się bowiem w dalszej odległości od granic obszarów ograniczonego użytkowania inwestycji. Wobec powyższego zdaniem organu administracyjnego postępowanie odwoławcze, z uwagi na brak legitymacji procesowej odwołujących się, winno być umorzone.

Na opisaną powyżej decyzję Z.M., A.W., Z.C. i J.B. złożyli w dniu (...) czerwca 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze wnieśli o merytoryczne rozpoznanie sprawy przez uwzględnienie odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia (...) grudnia 2005 r. znak sprawy (...) i jej zmianę poprzez zakazanie budowy składowiska odpadów oraz o równoczesne uznanie skarżących za osoby legitymowane w przedmiotowej sprawie.

Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu skarżący zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nie uznanie ich za strony postępowania administracyjnego. Zdaniem Z.M., A.W.y, Z.C. i J.B. przysługuje im legitymacja procesowa skoro ich nieruchomości położone są w odległości 200-300 m od granic inwestycji. Nadto w skardze przestawili zarzuty merytoryczne stawiane decyzji Burmistrza Miasta.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W części uzasadnienia bezpośrednio odnoszącej się do zarzutów związanych z decyzją tego organu o umorzeniu postępowania odwoławczego, Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji objętej skargą. Z akt sprawy o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie składowiska odpadów przy ul. (...) wynika - zdaniem organu - iż oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie powinno mieć miejsca poza terenem nieruchomości objętej planem inwestycji, zwłaszcza, że został zakreślony obszar ograniczonego użytkowania w pasie 100 m od terenu rozbudowy. Zatem korzystanie z nieruchomości położonych w odległości kilkuset metrów od granic obszaru ograniczonego użytkowania nie będzie doznawać ograniczeń. Ze względu na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało skargę na decyzję o umorzeniu postępowania jako niezasadną.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego okazała się zasadna.

Na wstępie należy jednak wskazać, iż Z.M., A.W., Z.C. i J.B. domagali się od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zmiany decyzji Burmistrza Miasta z dnia (...) grudnia 2005 r. znak sprawy (...) a zatem wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyroku reformatoryjnego. Powyższe oczywiście nie jest możliwe. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję administracyjną bada więc jedynie to, czy organ administracyjny wydając decyzję naruszył prawo. Zakres rozstrzygnięć wojewódzkich sądów administracyjnych w wypadku uwzględnienia takiej skargi określa art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) i jest podporządkowany celowi postępowania - kontroli legalności decyzji administracyjnych. W razie uwzględnienia skargi sąd administracyjny uchyla decyzję, stwierdza jej nieważność bądź stwierdza naruszenie prawa. Nadto skarga służy od decyzji wydanej na skutek odwołania, a zatem decyzji organu administracyjnego drugiej instancji nie zaś decyzji organu pierwszej instancji. W wyroku uwzględniającym skargę sąd może wyjątkowo odnosić się, co do decyzji organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.), nie mniej także i co do niej nie może wydać orzeczenia zmieniającego rozstrzygnięcie.

Wobec wniesienia skargi od decyzji organu administracyjnego drugiej instancji - Samorządowego Kolegium Odwoławczego-z dnia (...) maja 2006 r. oceny zgodności z prawem wymaga to rozstrzygnięcie. Badanie legalności tej decyzji sprowadza się do oceny czy skarżącym przysługiwała legitymacja w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana.

Decyzja Burmistrza Miasta z dnia (...) grudnia 2005 r. znak sprawy (...) za swój przedmiot miała określenie środowiskowych uwarunkowania zgody dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie składowiska odpadów przy ul. (...). Postępowanie to toczyło się na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm). Ustawa ta nie zawiera szczególnej regulacji nadającej legitymację osobom posiadającym tytuł prawny do innych nieruchomości, niż nieruchomość objęta inwestycją Zatem przymiot strony tego postępowania jest nadany podmiotom spełniającym kryteria określone w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wskazywał, iż naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., może polegać także na naruszeniu prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości, której tyczy postępowanie, poprzez administracyjne umożliwienie wyprowadzania z tej nieruchomości zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich (por. uchwała 7 sędziów z dnia 11 października 1999 r. sygn NSA sygn. OPS 11/99 opub. ONSA 2000/1/6, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. IV SA 6/97 opubl. LEX nr 48173, podobnie także wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2005 r. sygn. IV SA 2586/03 opub. LEX nr 179130). Zakłócenia te, w prawie cywilnym nazywane immisjami, mogą polegać na przenoszeniu z nieruchomości sąsiednich na obszar innych nieruchomości sił: hałasu, drgań czy też materii: gazów, zapachów - naruszając prawa rzeczowe osób uprawnionych do tych nieruchomości. Podmioty, na których nieruchomości może oddziaływać planowana inwestycja są wiec legitymowane do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w tym postępowania administracyjnego o uwarunkowanie zgody na to przedsięwzięcie. Zdaniem Sądu nieistotne jest przy tym, czy przewidywane oddziaływania na przedmiotowe nieruchomości będą odpowiadać maksymalnym dopuszczalnym przez przepisy prawa normom, bądź też będą mogły być określane jako "znaczne". Legitymacja w postępowaniu administracyjnym służy podmiotowi celem umożliwienia mu ochrony własnego interesu prawnego przed naruszeniami, a naruszenie tego interesu istnieje niezależnie od jego intensywności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, co wynika z uzasadnienia decyzji, że właściciele nieruchomości pobliskich planowanemu przedsięwzięciu mogącemu znacząco oddziaływać na środowisko mogą być stronami postępowania o określenie uwarunkowań zgody na to przedsięwzięcie. Jednak przyjęcie w niniejszej sprawie, iż przedmiotowa inwestycja nie oddziaływałaby na środowisko nieruchomości skarżących, w świetle zebranego materiału dowodowego, nie jest uzasadnione. Materiał ten nie pozwala bowiem na jednoznaczne i pewne wskazanie czy rozbudowane składowisko odpadów utrudniłoby korzystanie z tych nieruchomości przez zanieczyszczenie ich środowiska.

Otóż, skarżący są właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości leżących w odległości około 200-400 m od granic działek objętych planowaną inwestycją, co wynika z przedłożonych wyciągów z ewidencji gruntu oraz mapki, na którą powołuje się w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jest to odległość stosunkowo bliska miejskiego wysypiska, które według planów inwestycyjnych mogłoby przyjmować dziennie do 50 ton śmieci nawet przez 15 lat. Można więc zasadnie przypuszczać, że jest potencjalnie możliwym, aby przedsięwzięcie mogło wpływać na środowisko nieruchomości skarżących.

Tymczasem, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego przygotowany "Raport oddziaływania na środowisko rozbudowanego Składowiska Odpadów w (...) nr dz. (...)" z lipca 2005 r. nie ustala granic obszarowych terenu, poza którymi inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko. Na str. 5 ekspertyza uzupełniająca wskazuje jedynie, że jakość powietrza ulegnie nieznacznemu pogorszeniu w niewielkiej odległości od składowiska odpadów, nie wskazując konkretnie w jakiej. Stąd należy przyjąć, że w istocie rzeczy ekspertyza nie wskazuje na to, iż przedsięwzięcie w zakresie emisji substancji lotnych nie będzie oddziaływać na nieruchomości skarżących. Mało tego, wnioskowi organu drugiej instancji mogą przeczyć graficzne wykresy symulacji emisji ciał lotnych. Wykresy te sporządzone w skali 1:5000 mogą sugerować, iż niektóre z ciał lotnych mogą przedostawać się na nieruchomości skarżących. Samorządowe Kolegium Odwoławcze symulacji załączonych do ekspertyzy nie wzięło pod uwagę. Z raportu nie można nawet wywnioskować czy inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi. Otóż raport wskazuje jedynie, że lokalizacja składowiska jest korzystna, skoro najbliższa zabudowa mieszkalna położona jest 700 m od inwestycji, a nadto usytuowana jest od strony południowo-zachodniej od tej zabudowy. Raport uzupełniający z października 2005 r. w zakresie emisji substancji odorotwórczych, wskazuje tylko, iż dla najbliższej zabudowy mieszkalnej inwestycja nie będzie powodowała uciążliwości. Nie mniej ekspertyza uzupełniająca nie zmienia ustaleń dotyczących lokalizacji najbliższej zabudowy w stosunku do ekspertyzy pierwotnej. Zatem można przypuszczać, że przez "najbliższą zabudowę" o której mowa w ekspertyzie uzupełniającej należy rozumieć zabudowę położoną 700 m od granic lokalizowanej inwestycji. Tymczasem niektóre z nieruchomości skarżących położone we wsi (...) w odległości od ponad 200 m do ponad 400 m od tych granic są zabudowane, czego raport nie uwzględnia.

Wobec braku w aktach dokumentu ustalającego obszary oddziaływania przedsięwzięcia, należy przyjąć, że organ pierwszej instancji ustaleń w tym zakresie nie dokonał. Potwierdzeniem tego są zarządzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wzywające Burmistrza Miasta do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Kolegium wzywało także organ I instancji do przedłożenia kopii mapy z zaznaczeniem obszarów realizacji i oddziaływania przedsięwzięcia. W odpowiedzi na pierwsze wezwanie Burmistrz Miasta wskazał, iż nie wie, kto z mieszkańców gmin ościennych Miasta, jest stroną postępowania. Na kolejne wezwanie odpowiedział, że skarżący nie są stronami postępowania, wywodząc to z przedstawionej mapy obszaru inwestycji i granic strefy ograniczonego użytkowania.

Opierając się na takim materiale dowodowym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, iż inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko nieruchomości, do których skarżącym przysługuje tytuł prawny, a konsekwencji uznało, że skarżący nie są stronami postępowania. Ustalenie to nosiło zatem znamiona dowolności. Wnioskowanie o braku legitymacji skarżących na tym, że nieruchomości skarżących nie są położone w granicach obszaru ograniczonego użytkowania nie jest wystarczające. Obszar ograniczonego użytkowania nie jest bowiem tożsamy z obszarem oddziaływania przedsięwzięcia mogącego mieć znaczący wpływ na środowisko. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska obszar ograniczonego użytkowania tworzy się także dla składowiska odpadów komunalnych dla terenów, na których mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska. Korzystanie z prawa własności do nieruchomości w tym obszarze jest na tyle utrudnione, iż może nawet rodzić roszczenie o jej wykup (art. 136 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Obszar ograniczonego użytkowania ustanawia się zatem dla nieruchomości pozostających pod szczególnie intensywnym oddziaływaniem przedsięwzięcia. Tymczasem, co Sąd powyżej wskazał, każdy pod względem intensywności wpływ inwestycji na środowisko nieruchomości, a nie tylko wpływ "znaczny", stwarza legitymację podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może się ostać. Wadliwością rozstrzygnięcia organu było niedostrzeżenie braków w postępowaniu organu pierwszej instancji, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wobec braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. bądź art. 138 § 2 k.p.a.

W konsekwencji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję.