Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 23 listopada 2006 r.
II SA/Go 403/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.).

Sędziowie WSA: Grażyna Staniszewska, Asesor Michał Ruszyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z.W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia (...).03.2006 r. postanowienie Nr (...), którym nałożył na Z.W. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości 5.000,00 złotych za użytkowanie budynku letniskowego na działce nr ewid. (...) położonej w (...) bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie.

Podstawę prawną postanowienia stanowiły przepisy art. 57 ust. 7 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że dnia (...).01.2006 r. Z.W. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zawiadomieniem o zakończeniu inwestycji obejmującej budynek letniskowy, zbiornik na nieczystości płynne oraz przyłącze wodociągowe na działce nr ewid. (...) położonej w (...). Organ stwierdził brak oryginału dziennika budowy oraz to, że wpisy z przebiegu robót budowlanych prowadzone były w dzienniku budowlanym, który jest nieopieczętowany przez organ wydający pozwolenia na budowę. Ponadto organ ustalił, że ww. inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W związku z powyższym organ I instancji zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy w drodze decyzji nr (...) z dnia (...).01.2006 r.

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu (...).03.2006 r. w obecności inwestora - Z.W. oraz kierownika budowy L.B., organ potwierdził ustalenia w zakresie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę.

Ponadto stwierdzone zostało, że pomimo sprzeciwu inwestor użytkuje budynek. W konsekwencji organ był zobowiązany ukarać inwestora karą z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Organ wskazał, w jaki sposób wysokość kary została wyliczona i podał, że stanowiła ona dziesięciokrotność iloczynu:

1)

stawki opłaty (s) wg art. 59f ust. 2 prawa budowlanego,

2)

współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) dla kategorii III wg załącznika do ustawy Prawo budowlane,

3)

współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) dla kategorii III wg załącznika do ustawy Prawo budowlane.

Poszczególne wartości wynosiły: s = 500 zł, k = 1,0, w = 1,0.

Z postanowieniem PINB nie zgodził się Z.W. W złożonym zażaleniu podał, że organ nie dostarczył mu dziennika budowy, gdyż w tym czasie Urząd Gminy ich nie posiadał. Prowadzony przez niego dziennik budowy nie był natomiast opieczętowany, ponieważ nie został poinformowany o konieczności jego opieczętowania. Również pracownicy Urzędu Gminy, którzy sprawdzali budowę w latach 1985-1987 nie zwrócili uwagi na to, że dziennik nie jest opieczętowany, jedynie na to, aby wpisy w nim dokonywane były na bieżąco.

Skarżący podniósł także, że roboty nie mogły być wykonane nieprawidłowo, gdyż nadzór budowlany wykonywał inż. L.B., który złożył w tej kwestii stosowne oświadczenie, a kopia tego oświadczenia jest w posiadaniu PINB.

Ponadto skarżący podał, że wymiary zewnętrzne budynku obecnie są inne od planowanych, ponieważ mury zostały otynkowane, po roku obłożone styropianem o grubości 10 cm, "a całość obłożona sajdingami, gdzie narożnik pogrubia o 4 cm".

W pierwotnej dokumentacji nie ujęto ogrzewania oraz pomieszczenia z sanitariatami i dlatego projektant naniósł poprawki na projekcie technicznym.

Brak wiedzy co do tego, że nielegalnie użytkuje obiekt, skarżący wytłumaczył dokonaniem przez uprawnione osoby odbioru budynku w 1987 r. oraz naliczaniem od tego czasu przez Urząd Gminy podatku od budynku i oddzielnie od gruntów letniskowych.

W dalszej części zażalenia Z.W. podaje, że z uwagi na swoją trudną sytuację materialną oraz konieczność poddania się operacji serca nie jest w stanie uiścić nałożonej nań kary za nielegalne użytkowanie domku letniskowego, w którym zamieszkał z powodu niemożności utrzymania wcześniej zajmowanego mieszkania spółdzielczego.

Po rozpoznaniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia (...).06.2006 r. postanowienie, którym utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w sposób jednoznaczny ustalone zostało, że pomimo wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy domu letniskowego przy ul. (...), przystąpiono do użytkowania tego obiektu.

Okoliczność ta stanowi naruszenie art. 54 Prawa budowlanego i stanowi przesłankę określoną w art. 57 ust. 7 do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku. Jednocześnie podano, że wysokość wymierzonej kary jest zgodna z przepisami ustawy Prawo budowlane.

Ponadto organ II instancji wskazał, że w związku z treścią zażalenia, w celu wyjaśnienia okoliczności, dotyczącej dokonania odbioru budynku, zwrócił się do Urzędu Gminy oraz Starostwa Powiatowego o udzielenie informacji, czy w odniesieniu do przedmiotowego obiektu prowadzone było postępowanie administracyjne dotyczące zakończenia budowy lub pozwolenia na użytkowanie w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi przekazano pisemne informacje o braku takich postępowań. Dalej organ odwoławczy podniósł, że fakt odprowadzania przez skarżącego od 1993 r. podatku od nieruchomości za posiadany budynek, pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Naliczanie takiego podatku nie świadczy bowiem o zakończeniu budowy i przyjęciu do użytkowania, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, budynku, którego podatek dotyczy. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że podnoszone w zażaleniu kwestie w zakresie dziennika budowy, jak również materiałów użytych do budowy i braków w dokumentacji projektowej, dotyczą postępowania w sprawie budowy przedmiotowego budynku w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na jego budowę, natomiast nie dotyczą w sposób bezpośredni zakończonego zaskarżonym postanowieniem postępowania w sprawie kary za nielegalne użytkowanie tego budynku, bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostają bowiem okoliczności, w jakich doszło do ustalenia, że obiekt jest użytkowany z naruszeniem prawa, to jest z naruszeniem wymagań art. 54 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 57 ust. 7 czyn ten jest zagrożony określoną sankcją, a organ stwierdzający wystąpienie takiej okoliczności nie posiada możliwości odstąpienia od wymierzenia przewidzianej ww. przepisami kary pieniężnej.

Na postanowienie WINB skargę do Sądu wniósł Z.W., w której podniósł, że w czasie, gdy budował sporny obiekt, tj. w latach 1984 - 1987, nie było możliwości uzyskania dziennika budowy z uwagi na trudną sytuację spowodowaną stanem wojennym, natomiast w Urzędzie Gminy pouczono go, aby zaopatrzył się w dziennik we własnym zakresie. Podniósł też, że w decyzji o pozwoleniu na budowę nie określono żadnych obowiązków po wykonaniu budowy. Skarżący od 1988 r. podczas bytności w Urzędzie Gminy informował inspektorów o zakończeniu budowy. Ponadto po zakończeniu budowy i rozpoczęciu użytkowania budynku, tj. w 1988 r. podczas inspekcji budów pracownicy Urzędu Gminy byli na działce skarżącego i przeglądali dokumentację budowy, natomiast w dniu (...).08.1992 r. dokonywali pomiarów budynku sporządzając protokół, na podstawie którego Urząd zaczął naliczać podatek nie tylko od gruntu, ale również od budynków. W związku z tym, że przez wiele lat nikt nie informował skarżącego, że są jakieś nieprawidłowości związane z użytkowaniem budynku, był przekonany, ze nie naruszył obowiązującego prawa.

Skarżący zaznaczył również w skardze, że gdyby organy wcześniej stwierdziły nieprawidłowości, to wówczas poniósłby niższą karę. Tymczasem nałożona kara w wysokości 5.000 zł to wielkość jego półrocznej renty.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu, dodając jednocześnie, że wszczęcie postępowania w sprawie zakończenia budowy przedmiotowego budynku letniskowego nastąpiło w dniu (...).01.2006 r., to jest w dniu, w którym Z.W. zawiadomił PINB o zakończeniu budowy, a wskazywane przez skarżącego okoliczności, które w jego ocenie świadczą o dokonaniu w 1987 r. zgłoszenia zakończenia budowy w Urzędzie Gminy nie znajdują potwierdzenia w ustaleniach organów nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem należało uznać, że postanowienie to nie narusza prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego jego wydanie nie doszło do uchybienia przepisom proceduralnym.

W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie. Wyjaśniając wszystkie istotne okoliczności sprawy, organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, pozwalających na podjęcie rozstrzygnięcia.

Prawidłowo też organy obu instancji przyjęły, że w sprawie zastosowanie miały przepisy art. 54 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W świetle tych przepisów jednoznaczne stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie lub przy sprzeciwie zgłoszonym przez właściwy organ, stanowi wystarczającą przesłankę do wymierzenia inwestorowi kary obliczanej według przepisów ustawy Prawo budowlane. Sankcja powyższa ma na celu wyeliminowanie sytuacji, gdy wiele obiektów budowlanych jest już od dawna użytkowanych, podczas, gdy w sensie prawnym nadal pozostają one w trakcie budowy. W związku z zarzutami skarżącego, co do czasu budowy przedmiotowego obiektu i jego użytkowania należało stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały nowe przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. dotyczące kar związanych z nielegalnym użytkowaniem obiektu mimo, iż przedmiotowy budynek został wzniesiony pod rządami starej ustawy. Wynika to mianowicie z treści art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy Prawo budowlane stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. z wyjątkiem przepisu art. 1 pkt 24 lit. b, regulującego kwestie dotyczące kar z tytułu nielegalnego użytkowania, w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. (art. 4 pkt 2). Postępowanie w sprawie użytkowania przedmiotowego domku letniskowego zostało wszczęte w dniu 10 stycznia 2006 r., tj. w dniu złożenia przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu jego budowy, czyli już po wejściu w życie wyżej wskazanych przepisów.

Jak słusznie zaznaczył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie miało:

po pierwsze to, że wskutek zawiadomienia inwestora o zakończeniu robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgłosił sprzeciw w drodze decyzji z dnia (...).01.2006 r., po drugie to, że pomimo wydania ostatecznej decyzji o sprzeciwie inwestor nadal użytkował przedmiotowy obiekt.

Zaznaczyć trzeba, że to właśnie w decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził określone nieprawidłowości co do dokumentacji budowy (dziennika budowy). Stwierdził również, że zaistniały wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót, zastosowanych schematów konstrukcyjnych i wykorzystanych materiałów budowlanych oraz prowadzenia budowy bez nadzoru osoby uprawnionej.

Ponadto organ ten ustalił, że inwestycja zrealizowana została z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W decyzji tej jednoznacznie wskazano, że zostanie przeprowadzone postępowanie w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a na inwestorze ciążyć będzie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.

Wobec niezaskarżenia tej decyzji przez inwestora stała się ona ostateczna.

Skarżący zarówno w zażaleniu, jak i w skardze nie dostrzegł istoty sprawy, mianowicie tego, że zgłoszenie sprzeciwu oznacza, że zdaniem uprawnionego organu dany obiekt budowlany nie spełnia kryteriów uzasadniających przystąpienie do jego użytkowania, w związku z czym konieczne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i udzielenia inwestorowi pozwolenia na jego użytkowanie.

W konsekwencji użytkowanie obiektu przed jego doprowadzeniem do stanu zgodnego z prawem i przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie miało charakter nielegalny. Skutkowało to tym, że zgodnie z art. 54 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązany był wymierzyć inwestorowi stosowną karę.

Słusznie organ odwoławczy zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że większość zarzutów zawartych w zażaleniu dotyczyła postępowania w przedmiocie stwierdzonych istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, tak więc nie mogły być one uwzględnione w sprawie kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego budynku. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w związku z treścią zażalenia, organ odwoławczy podjął działania w celu wyjaśnienia, czy wcześniej toczyły się postępowania dotyczące zakończenia budowy lub pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że takie postępowania nie toczyły się.

Bezzasadny jest więc zarzut skargi, opierający się na twierdzeniu, że Z.W. informował pracowników (inspektorów) Urzędu Gminy o zakończeniu budowy.

Rzeczą skarżącego było zawiadomienie właściwego organu i we właściwej formie o zakończeniu budowy.

Podkreślić również trzeba, że skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu, który uwiarygodniłby jego twierdzenie, chociaż treść art. 63 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. nakłada na niego - jako właściciela obiektu - obowiązek przechowywania przez cały okres istnienia obiektu budowlanego jego dokumentacji. Dokumentacja ta bowiem oraz wszelkie opracowania związane z powstaniem obiektu budowlanego, jego utrzymaniem i użytkowaniem, stanowi dokumentację podlegającą udostępnieniu przedstawicielom organów upoważnionych do kontroli utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym.

Nietrafny jest też zarzut odnoszący się do braku - w wydanej (...).09.1984 r. decyzji o pozwoleniu na budowę - pouczenia o obowiązku dokonania takiego zgłoszenia. Zauważyć bowiem należy, że decyzja ta wydana została w czasie, gdy obowiązywała ustawa Prawo budowlane z 1974 r., która nie określała elementów koniecznych, jakie winna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, w przeciwieństwie do obecnie obowiązującej regulacji, która w art. 36 ust. 1 pkt 5 nakazuje zamieścić w decyzji o pozwoleniu na budowę między innymi informację o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55, czyli o konieczności zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Jednak trzeba też dodać, że w czasie, gdy inwestycja była realizowana, przepis art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. nakładał na inwestora lub osobę przez niego upoważnioną obowiązek zawiadomienia właściwego organu o oddaniu wzniesionego obiektu do użytku oraz do przedstawienia wszystkich wymaganych prawem dokumentów.

Wybrany przez skarżącego kierownik budowy L.B. w oświadczeniu z dnia (...).09.1984 r. o podjęciu obowiązków kierownika budowy potwierdził, że znane są mu przepisy obowiązujące przy wykonywaniu robót budowlanych i zobowiązał się m.in. do wykonania czynności związanych z odbiorem robót i przekazaniem obiektu budowlanego do użytku.

Skutki ewentualnych zaniedbań kierownika budowy obciążają inwestora w zakresie braku zgłoszenia zakończenia budowy.

Mimo wyczerpującego wyjaśnienia przez organ odwoławczy kwestii naliczania podatku od nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy domek letniskowy, skarżący w skardze ponownie podniósł zarzut tego dotyczący.

Potwierdzając stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu postanowienia podkreślić należy, że podatek ustalany jest w oparciu o ustawę z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez powołane do tego organy administracji, odrębnego od postępowania w sprawie budowy i użytkowania obiektu budowlanego.

Z tych wszystkich względów, skargę, jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).