Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 9 listopada 2006 r.
II SA/Go 370/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Fornalik.

Sędziowie Asesorzy, WSA: Joanna Brzezińska (spr.), Michał Ruszyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 sprawy ze skargi Z.I. na decyzję Wojewody z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 24 zł (dwadzieścia cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) lutego 2006 r. Z.I. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy o przyznanie mu prawa do zasiłku przedemerytalnego, w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W uzasadnieniu strona wskazała, iż ma udokumentowane 38 lat i 9 miesięcy pracy, na co dowody przedłożono w tym urzędzie w dniu (...) września 2001 r.

Decyzją z (...) marca 2006 r. nr (...), działając w imieniu Starosty Za-ca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy odmówił przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia (...) lutego 2006 r. Na skutek odwołania strony, organ odwoławczy decyzją z dnia (...) kwietnia 2006 r. nr (...), uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia (...) kwietnia 2006 r. nr (...), Za-ca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z upoważnienia Starosty, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia", odmówił przyznania Z.I. zasiłku przedemerytalnego od dnia (...) lutego 2006 r.

Na skutek odwołania strony decyzją z dnia (...) maja 2006 r. nr (...), starszy inspektor wojewódzki Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty Powiatu. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przytaczając treść przepisu art. 150a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2001 r. wskazał, iż organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego ustalił, że strona nie spełnia wymogów określonych w powyższych przepisach, gdyż łączny okres uprawniający do zasiłku wynosi wyłącznie 29 lat, 10 miesięcy i 7 dni. Ponadto Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zmiany do ustawy o promocji zatrudnienia obowiązujące z dniem (...) listopada 2005 r. wprowadziły możliwość nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego jedynie przez te osoby bezrobotne, które do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniały kryteria do nabycia tego świadczenia. W związku z faktem, że strona na dzień 12 stycznia 2002 r. nie spełniła powyższych wymogów, organ pierwszej instancji orzekł o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Decyzję organu odwoławczego doręczono skarżącemu 24 maja 2006 r. z prawidłowym pouczeniem o sposobie i terminie jej zaskarżenia.

Pismem z dnia (...) maja 2006 r. adresowanym do Wojewody za pośrednictwem Starosty Powiatu Z.I. wskazał, że uzasadnienie decyzji Starosty o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego jest bezzasadne i stronnicze, gdyż w jego ocenie zasiłek przyznano mu na podstawie wcześniejszych orzeczeń sądowych (m.in. wyroku Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2000 r. sygn. akt SA/Po 829/99 dotyczącego przyznania zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 300 zł, który następnie został zwaloryzowany przez organ zasiłkowy do kwoty 350 zł). Skarżący podniósł także, iż (...) kwietnia 2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, do której dołączył korespondencję z organami administracji publicznej dotyczące sprawy. Jednocześnie strona wezwała organ odwoławczy do wyjaśnienia dlaczego nie otrzymuje zasiłku przedemerytalnego przewidzianego ustawowo.

Wskazane wyżej pismo strony wpłynęło do Wojewody w dniu (...) czerwca 2006 r. i z uwagi na jego treść zostało przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim jako skarga na ostateczną decyzję tego organu z dnia (...) maja 2006 r. nr (...).

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ przedstawił przebieg okresów zatrudnienia i pobierania świadczeń zasiłkowych przez skarżącego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W zakresie tak określonej kognicji sądu administracyjnego należało uznać, iż przedmiotowa skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. W ocenie Sądu bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie poniższych rozważań, odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wniesionej przez niego do tutejszego Sądu skargi z dnia 28 kwietnia 2006 r. Sąd z urzędu ustalił, iż prawomocnym postanowieniem z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 332/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił jako przedwczesną skargę Z.I. na decyzję Starosty Powiatu z (...) kwietnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego, z powodu niewyczerpania przez skarżącego administracyjnego toku instancji. Skarga prawomocnie odrzucona, nie wywołuje żadnych skutków procesowych związanych z jej wniesieniem, zatem nie ma ona wpływu na bieg niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego Zgodnie z przepisem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 99, poz. 1071) - dalej przywoływanej jako "k.p.a.", organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł ten wyraża ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej, która znajduje rozwinięcie w szczegółowych przepisach procedury administracyjnej. Jednym z nich jest art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organy administracji publicznej są obowiązane zebrać pełny materiał dowodowy i ocenić go w sposób wyczerpujący. Nie można zatem ciężaru gromadzenia dowodów przerzucić jedynie na stronę postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Należy mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 w zw. z art. 138 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zadaniem organu odwoławczego nie jest zatem jedynie kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale samodzielne rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w swojej decyzji. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy.

Ponadto zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne każdej decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ administracji publicznej pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.

Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest także ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Wniesienie z kolei odwołania od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną. Oznacza to, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W toku postępowania odwoławczego, organ je prowadzący winien - jak nakazuje art. 77 § 1 k.p.a. - dokonać oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i mając na względzie wskazania wynikające z art. 7 k.p.a. - rozstrzygnąć sprawę w sposób podany w art. 138 § 1 lub 2 k.p.a.

Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym - w tym zakresie - orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234). Na uwagę zasługuje stanowisko wyrażone w wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147, gdzie przyjęto, iż na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ odwoławczy ograniczył uzasadnienie decyzji jedynie do zacytowania treści przepisu art. 150a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) oraz art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2001 r. i wskazania, że organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego ustalił, że skarżący nie spełnia wymogów określonych tymi przepisami, gdyż jego łączny okres uprawniający do zasiłku wynosi wyłącznie 29 lat, 10 miesięcy i 7 dni. Uzasadnienie to narusza zatem przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie analizy akt sprawy Sąd uznał, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zaniechał ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów odwołania jak również do przytoczenia własnych ustaleń, czy też chociażby wskazania, że po przeprowadzeniu analizy dowodów zgromadzonych w sprawie podziela ustalenia organu pierwszej instancji. Brak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowego wskazania, wobec rozbieżności okresów wskazanych przez skarżącego oraz organ pierwszej instancji, jakie konkretnie okresy uwzględniono jako uprawniające, a jakich dokumentów i okresów nie można zaliczyć do okresów uprawniających do nabycia zasiłku przedemerytalnego oraz na podstawie jakich konkretnie przepisów prawa. Podnieść także trzeba, iż nawet gdyby argumenty wnioskodawcy nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, który z uwagi na wielość postępowań toczących się z inicjatywy strony zna jej sytuację, to jednak analiza i ocena tych faktów winna znaleźć każdorazowo odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanej w indywidualnej sprawie decyzji. Niedopuszczalne jest stosowanie w postępowaniu administracyjnym niesprecyzowanych uogólnień, które uniemożliwiają poznanie motywów jakimi kierował się organ zarówno adresatowi decyzji, jak i sądowi administracyjnemu sprawującemu kontrolę jej legalności.

W ocenie Sądu, w niniejszym postępowaniu należało wszakże ustalić konkretnie jakie okresy i na jakiej podstawie prawnej można uznać jako okresy uprawniające do uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz po ich zliczeniu, jeżeli łączny okres wskazany przez stronę i ustalony przez organy różnią się należało, kierując się zasadą przekonywania wykazać skarżącemu dlaczego inne okresy, nie spełniają tych warunków. Okoliczności te winny następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu reguł przepisów postępowania administracyjnego, daje prawo do podjęcia decyzji, nawet odmownej - w sytuacji braku zaistnienia przesłanek dających prawo do przyznania świadczenia.

W przedmiotowej sprawie z uwagi na charakter uprawnień, których przyznania domaga się skarżący oraz wielokrotnie zmieniające się przepisy w tym zakresie obowiązujące, obowiązkiem organów administracji publicznej jest dołożenie szczególnej staranności we właściwym zgromadzeniu i ocenie dowodów, mających wpływ na wynik sprawy. Zwłaszcza w przypadku osób, które mogą mieć trudności z samodzielnym przedłożeniem dokumentów organy, kierując się zasadami postępowania administracyjnego winny zarówno weryfikować zgłaszane dokumenty, jak i wskazywać stronom postępowania, sposoby ewentualnego udokumentowania nabytych przez nich uprawnień.

Wskazane wyżej okoliczności budzą uzasadnione wątpliwości czy organ odwoławczy orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszej instancji ponownie rozpoznał i rozstrzygnął merytorycznie przedmiotową sprawę w jej całokształcie, w szczególności czy dokonał samodzielnej pełnej weryfikacji i oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, pod kontem ustalenia rzeczywistego stażu uprawniającego do nabycia uprawnień emerytalnych niezbędnego do nabycia uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego.

Nadto marginalnie należy nadmienić, iż jeżeli w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego skarżącego uprzednio orzekały organy administracji publicznej i w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna (na podstawie akt niniejszej sprawy nie można ustalić tej okoliczności), to zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, postępowanie w przedmiotowej sprawie winno toczyć się w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w procedurze administracyjnej.

Z tych powodów w ocenie Sądu, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji wyroku.

Przeprowadzając ponownie postępowanie, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy winien wnikliwie rozpoznać i rozstrzygnąć przedmiotową sprawę administracyjną w jej całokształcie. Wydając decyzję administracyjną organ obowiązany jest należycie ją uzasadnić, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.