Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 13 grudnia 2006 r.
II SA/Go 362/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Fornalik.

Sędziowie WSA: Maria Bohdanowicz (spr.), Aleksandra Wieczorek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia (...) r. (...).

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzja z dnia (...) kwietnia 2006 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia (...) marca 2006 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z dnia (...) lipca 2002 r. Nr (...) odmawiającej przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku stałego z tytułu sprawowania opieki nad synem A. W.K.

Decyzja została wydana na podstawie następujących ustaleń;

Decyzją z dnia (...) lipca 2002 r. odmówiono skarżącej zasiłku stałego, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 66 poz. 414/ bowiem z przedłożonego orzeczenia o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia (...) czerwca 2002 r. wynika, iż syn A. ur. (...) lipca 1990 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych od 1996 r. w stopniu naruszającym sprawność organizmu a jednocześnie nie występuje w stosunku do niego konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz konieczność korzystania z systemy środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji.

Na skutek odwołań matki dziecka do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności i do Sądu - Sąd Rejonowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w dniu (...) czerwca 2004 r. wydał wyrok (sygn. akt IV U 950/02) w którym zmienił decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia (...) października 2002 r. (...) w ten sposób, że zalicza A.K. do osób niepełnosprawnych i ustala, że zachodzi konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji wobec A.K.

Wyrok ten uprawomocnił się i był podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej od dnia 1 lipca 2004 r.

Za okres od dnia (...) lutego 2002 r. do (...) czerwca 2004 r. W.K. decyzjami z dnia (...) września 2004 r. Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (...) i z dnia (...) października 2004 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) odmówiono przyznania tego zasiłku bowiem za ten okres nie posiadała orzeczenia spełniającego wszystkie wymogi do jego przyznania w myśl obowiązujących przepisów w tym okresie.

Wyrokiem z dnia 12 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. sygn. akt II SA/Go 353/05 uchylił te decyzje i wskazał w uzasadnieniu iż wniosek skarżącej z dnia (...) lipca 2004 r. o wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia (...) lutego 2002 r. do (...) czerwca 2004 r. nie jest nowym wnioskiem w sprawie a w istocie wnioskiem o uruchomienie nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej z dnia (...) lipca 2002 r.

Skarżąca w swoim wniosku z dnia (...) lutego 2006 r. potwierdziła wolę wznowienia postępowania wobec uzyskania wyroku sądu zmieniającego treść decyzji o stopniu niepełnosprawności jej syna/karta 64 akt administracyjnych/.

Postanowieniem z dnia 17 lutego 2006 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie a decyzją z dni (...) marca 2006 r. na podstawie art./. 104 § 1,145 § 1 pkt 5 i art. 150 § 1 k.p.a. oraz art. 106 ust. 1 i 3, 150 i 160 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U.Nr 64 poz. 593/ - odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia (...) lipca 2002 r. Nr (...) odmawiającej pomocy społecznej W.K. w formie zasiłku stałego z tytułu sprawowania opieki nad synem A.

W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne ani strona nie przedstawiła dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi w dniu jej wydawania. W.K. orzeczenie Sądu Rejonowego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) czerwca 2004 r. sygn. IV U 950/02 zmieniające decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia (...) października 2002 r., przedstawiła Kierownikowi Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, wraz z kompletnym wnioskiem o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w lipcu 2004 r. Z tym też miesiącem mogło być przyznane jej prawo do zasiłku stałego. Wobec braku wcześniej stosownego orzeczenia, nie mogła otrzymać zasiłku stałego, za okres od lipca 2002 r.

Nadto z dniem (...) maja 2004 r. ustawa z dnia (...) listopada 1990 r. utraciła swoją moc i na podstawie nowej ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej dotychczasowy zasiłek stały został zastąpiony świadczeniem pielęgnacyjnym, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.). W oparciu o art. 24 ust. 2 tej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych także ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Od powyższej decyzji W.K. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu odwołania przedstawiła dotychczasowy przebieg sprawy.

Oceniając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej dokonał prawidłowej analizy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wznowienie postępowania na tej podstawie uzasadnione jest tylko wtedy, gdy po wydaniu ostatecznej decyzji, w sprawie wyszły nowe okoliczności lub nowe dowody, mające istotne znaczenie dla sprawy, jeżeli istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Tymczasem okoliczności i dowody przedstawione przez W.K. - zmiana orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności - powstały po dniu wydania decyzji. Organ drugiej instancji nadto stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą inne przesłanki wznowienia postępowania. Organ podał także, że zgodnie z art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 1 maja 2004 r. stosuje się przepisy nowej ustawy, która nie przewiduje świadczenia w postaci zasiłku stałego dla osoby pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji. Zasiłek ten został zastąpiony świadczeniem pielęgnacyjnym, który zresztą ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W skardze od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp W.K. podała, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem. Twierdziła, iż w sprawie, w której Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wydał w dniu (...) lipca 2002 r. decyzję Nr (...) domagała się zasiłku pielęgnacyjnego nie zaś zasiłku stałego, a organ ten wiedząc, iż złożyła odwołanie od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, winien był zawiesić postępowanie zamiast wydawać niekorzystną dla niej decyzję.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skoro sądy administracyjne badają legalność wydanych decyzji administracyjnych, badają czy organ wydający decyzję naruszył prawo obowiązujące w chwili jej wydania.

Mając tak określony zakres kognicji sądu administracyjnego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia (...) marca 2006 r. o odmowie uchylenia decyzji tego organu z dna (...) lutego 2002 r. jak i decyzja Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia (...) marca 2006 r. nie mogły się ostać.

W.K. domagała się wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia (...) lutego 2002 r. o odmowie przyznania zasiłku stałego. W piśmie żądającym wznowienia postępowania, podniosła, iż orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, na podstawie którego Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej stwierdził bark uprawnienia skarżącej do zasiłku stałego oraz następna podobna decyzja Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności zostały wyrokiem Sądu Rejonowego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) czerwca 2004 r. sygn. IV U 950/02 zmienione w sposób umożliwiający przyznanie zasiłku stałego.

Przy tak określonych okolicznościach, mających implikować wznowienie postępowania, tak organ pierwszej instancji, ale także Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbadało wyłącznie to, czy zachodzą podstawy do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dokonując ustalenia negatywnego. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ogólnie stwierdziło, iż nie zachodzą w sprawie pozostałe przesłanki wznowienia postępowania, lecz pogląd ten nie został uzasadniony w decyzji. Takie działanie organów administracyjnych nie było prawidłowe. Stwierdzić należy, iż rację mają organy obu instancji, iż okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie zachodzą w sprawie, w której Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wydał decyzję z dnia (...) lutego 2002 r. Jednak nie z powodu przytoczonego w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Sądu obowiązkiem organów pierwszej i drugiej instancji było rozpatrzenie wniosku skarżącej pod kontem innych podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 k.p.a.

Otóż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie podlega wznowieniu jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Powyższa podstawa wznowienia postępowania obejmuje więc sytuacje, w których organ administracyjny wydaje decyzje na podstawie własnych ustaleń stanu faktycznego dokonywanych poprzez samodzielną ocenę zebranych dowodów. Zaś decyzja ta jest błędna z tego względu, że organ nie miał wiedzy o wszystkich dowodach albo o wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy.

Tymczasem w postępowaniu w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku stałego określonego w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U.z 1998 r., Nr 64 poz. 414 ze zm) organy właściwe do wydawania decyzji nie dokonywały własnych ustaleń dotyczących niepełnosprawności, stopnia niepełnosprawności czy też istnienia konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji - nie ustalały samodzielnie stanu faktycznego w tym zakresie. Organy te były związane orzeczeniem o niepełnosprawności i to bez oceny jego trafności. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji (...), gdy dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Orzeczenie o niepełnosprawności nie było więc dowodem w sprawie, w oparciu o który, przy właściwej jego ocenie zgodnej z zasadami wiedzy, doświadczenia życiowego i zasadach prawidłowego rozumowania przy jednoczesnej analizie pozostałych dowodów, organ ustalał samodzielnie czy istnieją okoliczności potwierdzone decyzją tj. w tym przypadku czy osoba ze względu na którą złożono wniosek o zasiłek stały rzeczywiście wymaga stałego współudziału opiekuna w procesie leczenia rehabilitacji czy edukacji. W takim razie uchylenie bądź zmiana orzeczenia właściwego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, na której opierał się organ wydający decyzję w przedmiocie pomocy społecznej, nie może być rozpatrywana jako ewentualna przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pojęcia wskazane w tym przepisie jak "nowa okoliczność", "nowy dowód" są nieadekwatne skoro organ administracyjny nie ustala samodzielnie okoliczności wskazanych w orzeczeniu a wyrok sądowy nie podlega ocenie jako ewentualny dowód istnienia konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.

Natomiast analizując charakter prawny orzeczeń zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności, wydawanych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 ze zm) należy przyjąć, iż należy je kwalifikować jako decyzje administracyjne w rozumieniu 104 k.p.a. W orzecznictwie występuje niekwestionowany pogląd, iż o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją administracyjną nie przesądza jej nazwa, lecz treść (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r. sygn. SA 791/81 opubl. ONSA 1981/2 /91, postanowienie z 20 listopada 1981 r. sygn. II SA 848/81 opubl. ONSA 1981/2/118, a także uzasadnienie uchwały NSA z 2 grudnia 2002 r. sygn. OPS 11/02 opubl. ONSA 2003/3/86). W doktrynie uznaje się, iż decyzją administracyjną jest bowiem akt administracyjny którym organ administracyjny w sposób władczy i jednostronny, na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, rozstrzyga w sprawie konkretnej i indywidualnej o prawach lub obowiązkach innego podmiotu, przy czym rozstrzygnięcie to jest kierowane na zewnątrz organu administracyjnego tj. między organem a adresatem decyzji nie istnieje podległość organizacyjna czy służbowa. Rozstrzygnięcie administracyjne zawierające powyższe cechy jest decyzją administracyjną choćby ustawodawca określał je innym mianem np.: postanowieniem, zaświadczeniem, zakazem, nakazem, czy też orzeczeniem.

Wszystkie te cechy tymczasem zawiera orzeczenie zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności. Otóż orzeczenie takie jest zewnętrznym rozstrzygnięciem organu administracyjnego w konkretnej i indywidualnej sprawie, rozstrzygające o prawach adresata - uprawnieniu do posiadania statusu osoby niepełnosprawnej danego stopnia czy też posiadania statusu osoby niepełnosprawnej wymagającej współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji, z którym to statusem przepisy prawa łączą określone uprawnienia. Podobnie charakter prawny orzeczeń zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności określił Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 15 marca 2000 r. sygn. I SA 2133/99 LEX nr 55277, postanow. NSA z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. I SA 2585/00 opubl. OSP 2002/1/11, a także uzasadnienie uchwały NSA z 2 grudnia 2002 r. sygn. OPS 11/02 opubl. ONSA 2003/3/86), wskazując, iż orzeczenia te są decyzjami administracyjnymi. Na marginesie należy dodać, że bez znaczenia dla charakteru prawnego orzeczeń wydawanych na podstawie wskazanej ustawy pozostaje to, że od orzeczenia wydawanego przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności służy odwołanie do sądu powszechnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Zgodnie bowiem z art. art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, określającego tryb rozpoznawania odwołań od orzeczeń Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, kodeks ten normuje postępowanie sądowe nie tylko w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, ale również w innych sprawach, do których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Stad też przepisy kodeksu postępowania cywilnego stosuje się do oceny stosunków prawnych nie tylko o charakterze cywilnym, ale także administracyjnym, w których ustawodawca przyjął taką drogę wzruszania prawomocnych decyzji organów administracyjnych. Stąd poddanie kontroli orzeczeń zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności sądowi powszechnemu, nie przeczy temu, że orzeczenia te są decyzjami administracyjnymi. Należy zresztą mieć na uwadze, iż art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w postępowaniu w przedmiocie wydania orzeczenia w kwestiach nieuregulowanych wprost odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym do przepisów regulujących tryb odwoławczy od decyzji administracyjnych - co tyczy orzeczeń wydawanych w pierwszej instancji przez powiatowe zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności.

Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wydając decyzję z dnia (...) lipca 2002 r. nie dokonywał samodzielnych ustaleń co do tego, czy w stosunku do A.K. występuje konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji czy edukacji, lecz w tym zakresie oprał się orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia (...) lutego 2002 r. - będącego decyzją administracyjną. Istnienie orzeczenia, o którym mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych było bowiem warunkiem koniecznym do przyznania zasiłku stałego - wymogiem wskazanym w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r.

Sprecyzowane we wniosku W.K. okoliczności, z których wywodzi skarżąca podstawę wznowienia postępowania - zmiana orzeczenia o niepełnosprawności - powinny więc być ocenione w świetle art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie podlega wznowieniu, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione.

W takim stanie rzeczy należy przyjąć, że organy obu instancji nie dokonały wystarczającej oceny wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, działając bez należytej wnikliwości i staranności, nie rozpoznając dokładnie sprawy. Stwierdzając brak podstaw do wznowienia postępowania istotnie naruszyły art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie należy dodać, iż wbrew stanowisku wyrażonemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie może nie znaleźć zastosowania art. 24 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.), lecz art. 58 tej ustawy wskazującej na konwersję zasiłku stałego wskazanego w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. na świadczenie pielęgnacyjne z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeżeli bowiem skarżąca była pozbawiona zasiłku na podstawie rozstrzygnięcia zawierającego wadę stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, to nie powinna ponosić negatywnych skutków prawnych wynikających z tej decyzji (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt P 15/04 opubl. OTK-A z 2005 r. Nr 3, poz. 21).

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt. C i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.