Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 11 października 2006 r.
II SA/Go 325/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.).

Sędziowie Asesorzy, WSA: Anna Juszczyk-Wiśniewska, Michał Ruszyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budownictwa na uchwałę Rady Miejskiej z dnia (...) r. nr (...) w sprawie "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, obejmującego teren przeznaczony pod przedłużenie ul. (...) w kierunku północnym" oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Uzasadnienie.

Rada Miejska w dniu (...) lutego 2006 r. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, obejmującego teren przeznaczony pod przedłużenie ul. (...) w kierunku północnym. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DZ.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz zgodnie z uchwałą nr (...) Rady Miejskiej z dnia (...) marca 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, obejmującego teren na przedłużeniu w kierunku północnym ul. (...).

Zgodnie z treścią § 3 Uchwały teren będący przedłużeniem ulicy (...) w kierunku północnym, przeznaczony został na drogę publiczną, a istniejące skrzyżowania mają ulec modernizacji - na kształt ronda lub skrzyżowania z sygnalizacją świetlną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakłada nadto realizację mostu nad rzeką, realizację systemu zabezpieczeń gwarantujących pełną ochronę środowiska przed ujemnym wpływem ulicy, w tym jej odwodnienie, w miarę potrzeby-przebudowę istniejących systemów infrastruktury technicznej, przede wszystkim kolidujących z realizacją skrzyżowania z ulicą.

Na powyższą Uchwałę Rady Miejskiej z dnia (...) lutego 2006 r. Nr (...), skargę wniosło Przedsiębiorstwo Budownictwa. Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.).

Skarżący zarzucił, że przedmiotowa uchwała narusza przepisy art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu Str.1.

przestrzennym (DZ. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) - zwaną dalej ustawą, oraz art. 20, 21 i 22 Konstytucji RP.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren na przedłużeniu ulicy (...) w kierunku północnym, przewiduje przeznaczenie części terenu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, a będącego w użytkowaniu wieczystym skarżącego, pod realizację drogi alternatywnej w stosunku do ulic (...). Skarżący wskazał, że realizacja tegoż planu spowoduje konieczność wyburzenia stacji paliw, hali obsługi codziennej, pomieszczeń warsztatowych i socjalnych, blacharni oraz dróg i placów składowych i postojowych dla środków transportu i maszyn, które to obiekty stanowią własność skarżącego.

Dalej skarżący wywodził, że budowa drogi alternatywnej pozbawi skarżącego zaplecza techniczno-produkcyjnego, niezbędnego do prowadzenia działalności statutowej, spowoduje zmniejszenie znaczenia skarżącego na rynku, a konsekwencji doprowadzi do jego likwidacji, a tym samym - do likwidacji miejsc pracy. Zdaniem skarżącego przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z pominięciem interesu publicznego, prawa własności oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego istnieje możliwość poprowadzenia drogi alternatywnej przez ulicę (...) (wjazd z ulicy (...)), a rozwiązanie to nie doprowadziłoby do likwidacji przedsiębiorstwa skarżącego.

Dalej skarżący wskazał, że pismem z dnia (...) marca 2006 r. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa pryz podejmowaniu uchwały. Pismem z dnia (...) kwietnia 2006 r. Rada Miejska powiadomiła skarżącego, że nie wypowiedziała się w kwestii usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że zaskarżona uchwała jest zgodna z uchwałą Rady Miejskiej w Str.2.

akt II SA/Go 325/06 z dnia (...) lutego 2001 r. Nr (...) w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Projektowane "przedłużenie" ulicy (...) ma stanowić alternatywny wjazd do miasta z kierunku (...), przez tereny zamieszkałe i tym samym odciążyć jedyną istniejącą drogę wjazdową do miasta od strony (...), która przebiega przez ulice (...). Zdaniem organu projektowana droga, która przebiegać ma przez teren skarżącego jest jedynym rozwiązaniem umożliwiającym alternatywny wjazd do miasta z kierunku (...) i umożliwiającym odciążenie ruchu pojazdów przez teren zabudowy mieszkaniowej oraz dogodną komunikację do strefy przemysłowej. Dalej organ wskazał, że całe projektowane "przedłużenie" ulicy (...) wynosić ma około 4 km długości, około 800 metrów długości objęte jest zaskarżonym planem, natomiast około 250 metrów przebiegać ma przez teren skarżącego.

Organ stwierdził, że choć zaskarżona uchwała narusza interes skarżącego, to jednak nie narusza obiektywnego porządku prawnego. Organ powołał się na treść art. 4 ust. 1 ustawy i wskazał, że posiada wyłączną kompetencję do planowania miejscowego. Dalej organ wskazał, że kompetencje organów gminy do sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określane jest jako - władztwo planistyczne, które winno mieścić się granicach wyznaczonych przepisami prawa.

Organ stwierdził ponadto, że pomimo iż własność podlega szczególnej ochronie gwarantowanej w ustawie zasadniczej, to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy wartościom wyżej cenionym przez ustawodawcę, a taką wartością są - jak podaje organ - potrzeby interesu publicznego. Zdaniem organu na mocy zaskarżonej uchwały teren należący do skarżącego przeznaczony został pod budowę drogi publicznej, a zatem - na cel publiczny - w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Str.3.

akt II SA/Go 325/06

Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwaną dalej p.p.s.a., sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Na podstawie zaskarżonej uchwały nr (...) z dnia (...) lutego 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zwaną dalej - uchwałą, Rada Miejska przyjęła, że na terenie obejmującym obszar w kierunku północnym od ulicy (...), wybudowana zostanie publiczna ulica miejska. Uchwała zakłada również modernizację skrzyżowania ulicy (...) z ulicą (...) oraz pozostałych skrzyżowań z projektowaną ulicą i przedłużeniem ulicy Okrężnej, nadto realizację mostu nad rzeką. Uchwała przewiduje ponadto realizację systemu zabezpieczeń gwarantujących pełną ochronę środowiska przed ujemnym wpływem ulicy, w tym jej odwodnienie oraz przebudowę w miarę potrzeby istniejących systemów infrastruktury technicznej, przede wszystkim kolidujących z realizacja skrzyżowania z ulicą (...).

Planowana do realizacji ulica publiczna przebiegać ma na pewnym odcinku (według twierdzeń organu - jest to odcinek obejmujący 250 metrów drogi) przez Str.4.

akt II SA/Go 325/06 teren stanowiący własność Skarbu Państwa, oznaczony geodezyjnie jako działka nr (...), a będący w użytkowaniu wieczystym skarżącego. Plan zakłada wyburzenie niektórych obiektów stanowiących własność skarżącego oraz adaptację lub wyburzenie pozostałych obiektów skarżącego.

Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Nr (...) z dnia (...) lutego 2001 r. w sprawie uchwalenia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zasadniczym elementem rozbudowy istniejącego układu sieci drogowej miasta i jego otoczenia będzie budowa północnego odcinka przebiegającej na zachód od terenów miasta drogi krajowej nr (...), co umożliwić ma pełne odciążenie terenów miasta od uciążliwego ruchu tranzytowego pojazdów z kierunków północ-południe.

Skarżący zarzuca w skardze, że zaskarżona uchwała narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy oraz art. 20, 21 i 22 Konstytucji RP, albowiem realizacja inwestycji spowoduje konieczność wyburzenia stacji paliw, hali obsługi codziennej, pomieszczeń warsztatowych i socjalnych, blacharni oraz dróg, placów składowych i postojowych dla środków transportu i maszyn, które to obiekty stanowią własność skarżącego. W konsekwencji - jak stwierdził skarżący - przedsiębiorstwo skarżącego zostanie pozbawione zaplecza technicznego, co doprowadzi do likwidacji przedsiębiorstwa.

Zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą wskazanych w skardze przepisów prawa, nie jest trafny.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności i potrzeby interesu społecznego.

W sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego szczególnie często dochodzi do kolizji między zamierzeniami planistycznymi, a prawami własności. Prawa te są konstytucyjnie chronione. Artykuł 64 Konstytucji wyrażnie stanowi, że Str.5.

akt II SA/Go 325/06 każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych, łącznie z prawem dziedziczenia. Prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Jednakże prawo własności nie jest bezwzględnie nienaruszalne. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona, ale ograniczenie to może nastąpić tylko w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Problem dopuszczalności ograniczeń prawa własności został uściślony w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przepisie tym stwierdzono, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, a więc i z prawa własności, mogą być określane tylko w ustawie - z podkreśleniem, iż może to mieć miejsce tylko wtedy, gdy ograniczenia te są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. W wyroku z dnia 16 kwietnia 2002 r. (SK 23/01, OTK ZU 2002, nr 3/A, poz. 26) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji została wyrażona zasada proporcjonalności, która oznacza wymóg każdorazowego stwierdzenia potrzeby ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa własności jednostki przy wzięciu pod uwagę konieczności stosowania takich środków prawnych, które będą służyć realizacji zamierzonych celów.

W wyroku z dnia 5 marca 2002 r. (SK 22/00, OTK ZU 2002, nr 2/A, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ograniczenia prawa własności są dopuszczalne jedynie przy zachowaniu wymagań art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, czyli ograniczenia mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. A zatem, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będącym aktem prawa miejscowego, następuje Str. 6.

Sygn. akt II SA/32506 ustalenie przeznaczenia terenu, a także rozmieszczenia inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 ustawy) oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Natomiast stosownie do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przytoczony tu przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 przyznaje wyrażnie pierwszeństwo interesowi publicznemu przed interesem prywatnym. To pierwszeństwo znajduje odniesienie przede wszystkim do inwestycji celu publicznego. Przepis ten ma oparcie w przytoczonych powyżej przepisach art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. Stosownie do treści art. 2 pkt 5 ustawy przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.), czyli między innymi - budowę i utrzymywanie dróg publicznych.

A zatem inwestycja budowlana objęta zaskarżoną uchwałą jest z całą pewnością inwestycją celu publicznego. Wobec kolizji interesów skarżącego oraz interesu publicznego, kierując się treścią przytoczonych powyżej przepisów ustawy, pierwszeństwo należy przyznać interesowi publicznemu. Nadto należy wyrażnie podkreślić, że tak jak nakazują przepisy art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie prawa własności skarżącej w niniejszej sprawie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 2 pkt 5, art. art. 6 ust. 2, art. 50 ust. 1). Konsekwencją przyjętych uregulowań prawnych w zakresie możliwości ograniczenia prawa własności są przepisy art. 36 i następne dotyczące odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości ze względu na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Organy gminy mają obowiązek podejmowania działań zmierzających do Str.7.

akt II SA/Go 325/06 stworzenia najbardziej dogodnych warunków do korzystania przez obywateli z terenów i urządzeń architektonicznych znajdujących się na danym terenie. W tym znaczeniu organy gminy winny kierować się interesem publicznym, który niekiedy może kolidować z interesem indywidualnym. Podejmując określone działania prawne w celu realizacji inwestycji o charakterze publicznym, organy gminy winny mieć na względzie interes indywidualny danego podmiotu.

W Uchwale Rady Miejskiej Nr (...) z dnia (...) lutego 2002 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, przyjęto koncepcję rozbudowy sieci drogowej miasta poprzez budowę północnego odcinka przebiegającej na zachód od terenów miasta drogi krajowej Nr (...). Przyjęcie tegoż rozwiązania miało na celu wyeliminowanie ruchu samochodowego o dużym natężeniu z obszaru ścisłego centrum miasta.

Według stanowiska zaprezentowanego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, rozwiązanie to jest ze względów funkcjonalnych i perspektywicznych, jedyne do przyjęcia.

Zaskarżona uchwała jest zgodna z uchwałą Nr (...) z dnia (...) lutego 2002 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.

Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.), dokonał analizy sprawy również w zakresie zachowania procedury planistycznej, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały i stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd skargę oddalił.

Str. 8