Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145775

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 19 kwietnia 2012 r.
II SA/Go 207/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz.

Sędziowie WSA: Marek Szumilas, Maria Bohdanowicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego na rozporządzenie nr (...) Wojewody z dnia (...) r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Województwa z 2008 r. Nr 14, poz. 341)

I.

stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia,

II.

stwierdza, że zaskarżone rozporządzenie nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

Dnia (...) lutego 2008 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) wydał rozporządzenie Nr (...) w sprawie (...) Parku Krajobrazowego. Rozporządzenie to zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 14 poz. 341,

W rozporządzeniu Wojewoda określił obszar Parku w całości, tj. 20.961,4 ha, obszar znajdujący się na terenie województwa tj. 2.894,0 ha oraz na terenie województwa tj. 18.067,4 ha. W § 2 Wojewoda określił cele ochrony na terenie Parku, zaś w § 3 wprowadził zakazy.

Pod tekstem rozporządzenia dodano objaśnienia nr 1 i 2, w myśl których:

1)

niniejsze rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem Nr (...) Wojewody z dnia (...) listopada 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Z 1996 r. Nr 22 poz. 89) które na podstawie art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) traci moc z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia z tym, że na podstawie art. 153 ww. ustawy utworzony park krajobrazowy stał się parkiem krajobrazowym w rozumieniu tej ustawy;

2) Wojewoda wydał rozporządzenie Nr (...) Wojewody z dnia (...) lipca 2006 r. w sprawie (...) Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Województwa Nr 132 poz. 3218) obejmujące obszar parku na terenie województwa.

W uzasadnieniu rozporządzenia wskazano, że niniejsze rozporządzenie nie kreuje nowej formy ochrony przyrody, a jedynie dostosowuje zapisy dotyczące istniejącego parku krajobrazowego do regulacji zawartych w nowej ustawie o ochronie przyrody. Na potrzeby niniejszego rozporządzenia dokonano ponownego obliczenia powierzchni (...) Parku Krajobrazowego na terenie województwa z zastosowaniem nowoczesnych technik komputerowych. W związku z tym, że rozporządzenie nie dotyczy utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego, nie wymaga ono uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin. Projekt rozporządzenia został zaopiniowany przez Wojewódzką Radę Ochrony Przyrody.

W tym miejscu należy wskazać, iż wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r., IV SA/Po 324/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność rozporządzenia Wojewody z dnia (...) lipca 2006 r. Nr (...)

1 w przedmiocie utworzenia (...) Parku Krajobrazowego, zaś wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r., II OSK 1522/09 skarga kasacyjna Wojewody została oddalona.

Na rozporządzenie Wojewody Nr (...) z dnia (...) lutego 2008 r. w sprawie (...) Parku Krajobrazowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej delegowany do Prokuratury Apelacyjnej. Rozporządzeniu zarzucił rażące naruszenie przepisu art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 w wersji z dnia wydawania rozporządzenia) polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy utworzenia, czy zmiany granic parku krajobrazowego co uzasadnia zwolnienie wojewody z obowiązku uzgadniania projektu nowego rozporządzenia z właściwymi radami gmin oraz przyjęcie nieznanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznanie, że zwalnia ona z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia Wojewody, które określa nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku o których mowa w art. 17 ust. 1 wynikające z potrzeb jego ochrony.

Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy.

W przedmiotowej sprawie Prokurator stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie odmiennie niż rozporządzenia Nr (...) Wojewody z dnia (...) listopada 1991 r. w sprawie (...) Parku Krajobrazowego określa przebieg granic parku - 20.961,4 ha, w tym na terenie województwa 2.894,0 ha w porównaniu do 21.450 ha w rozporządzeniu z 1991 r. oraz rezygnuje z określenia strefy otuliny parku. Z punktu widzenia wymogów procedury określonej w art. 16 ust. 4 ustawy nie ma znaczenia, jakimi metodami kierował się Wojewoda ustalając obszar Parku. Nadto rozporządzenie Wojewody wprowadza na terenie Parku szereg nowych lub odmiennie określonych zakazów wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r.

2 ygn. akt ii SA/Go 207/12

Z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wynika obowiązek Wojewody do uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin projektu rozporządzenia w sprawie utworzenia parku krajobrazowego.

Wskazując na powyższe Prokurator zaznaczył, że także każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy o ochronie przyrody, nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie zmienia się granic parku krajobrazowego, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu, wymaga także uzgodnień z właściwymi radami gmin. Skoro zatem należałoby dokonać uzgodnień jedynie przy pierwszym rozporządzeniu którym ten park utworzono, to zmieniając takie rozporządzenia wojewoda mógłby w sposób dowolny, bez konieczności uzgodnień, wprowadzać kolejne zakazy lub kolejne ustalenia dotyczące celów ochrony.

Prokurator podniósł, iż zaskarżone rozporządzenie zostało wydane "w sprawie (...) Parku Krajobrazowego" a tymczasem z treści art. 16 ust. 3 i ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wynika, że wojewoda może wydać rozporządzenie którym; utworzy park krajobrazowy, zmieni jego granice, powiększy lub pomniejszy jego obszar, zlikwiduje go. Ustawa o ochronie przyrody nie zna innej kategorii rozporządzenia w odniesieniu do parków krajobrazowych. Zatem wojewoda nie był upoważniony do wydania rozporządzenie w sprawie (...) Parku Krajobrazowego. W sprawie należy przyjąć, iż zaskarżone rozporządzenie jest w istocie rozporządzeniem w sprawie utworzenia parku krajobrazowego i w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy jego projekt wymagał uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin, co w sprawie nie miało miejsca, a co stanowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 16 ust. 4 cytowanej ustawy.

Takie stanowisko znajduje także uzasadnienie w wyrokach NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1589/06, z dnia 11 marca 2009 r., II OSK 1220/08, a także WSA w Olsztynie z dnia 24 lutego 2006 r., II SA/Ol 121/06 i WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2009 r., IV SA/Po 324/09.

Ustawodawca nie przewidział możliwości zwolnienia organu wydającego rozporządzenie z powyższej procedury ani nie została ona wprowadzona w przepisach przejściowych nowej ustawy o ochronie przyrody. Wobec powyższego należy przyjąć, że mamy do czynienia z rozporządzeniem wyznaczającym (na nowo) obszar chronionego krajobrazu, przy czym w zakresie, w jakim nowo wyznaczony obszar pokrywa się z obszarem wytyczonym na podstawie poprzedniego rozporządzenia, owo wyznaczenie miałoby skutek deklaratoryjny (potwierdzający kontynuację dotychczasowej formy). Natomiast w pozostałym zakresie, tj. co do terenów dotychczas 3 nie objętych ww. obszarem oraz co do zmodyfikowanych zakazów - rozporządzenie ma skutek konstytutywny. Wskazując na obowiązek wojewody uzgadniania projektu takiego rozporządzenia z właściwymi miejscowo radami gmin skarżący podkreślił, że obowiązek przeprowadzania takich uzgodnień istniałby nawet w sytuacji, gdyby obszar opisany w rozporządzeniu pokrywał się z tym wytyczonym w niniejszym rozporządzeniu. Już bowiem sama modyfikacja zakazów obowiązujących na tym obszarze oraz zmiana opisu jego granic oraz wyliczenia jego powierzchni nakazywałaby przyjąć, że mamy w tym przypadku do czynienia jeśli nie z nowym (swoiście odnowionym) wyznaczeniem obszaru chronionego krajobrazu w rozumieniu art. 23 ust. 3 ustawy, to przynajmniej ze zmianą wcześniejszego wyznaczenia, do której zgodnie z przytoczonym orzecznictwem i tak należałoby stosować zasady obowiązujące przy wyznaczaniu obszaru.

Ustawodawca nie przewidział możliwości zwolnienia organu wydającego rozporządzenie z powyższej procedury przyjęcia rozporządzenia. Szczególna procedura nie została też wprowadzona w przepisach przejściowych nowej ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie art. 153 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że formy ochrony przyrody o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 (w tym także parku krajobrazowego) utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, jednakże należy pamiętać że formy ochrony przyrody utworzone na podstawie rozporządzeń wydanych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. (art. 23 w związku z art. 26 ustawy z 1991 r.) obowiązują w takim kształcie, w jakim istniały przed dniem wejścia wżycie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Natomiast z chwilą wydania przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie poprzedniej ustawy o ochronie przyrody utraciły moc, co oznacza także, iż z tą chwilą poprzednie formy ochrony przyrody przestały istnieć, gdyż zostały zastąpione nowymi formami ochrony przyrody, zgodnymi z nowo wydana ustawą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie podał, że w rzeczywistości granice parku, a nie jego powierzchnia fizyczna nie uległy zmianie. W wyniku ponownego obliczenia powierzchni (...) Parku Krajobrazowego na terenie województwa z zachowaniem nowoczesnych technik komputerowych ustalono nową wartość powierzchni wynoszącą 2894,0 ha. Pierwotna wielkość przedmiotowego obszaru powierzchni (...) Parku Krajobrazowego na terenie województwa 4 ygn. akt II SA/Go 207/12 określona była na podstawie danych ewidencyjnych, co powodowało, że nie była to wielkość rzeczywista.

W opinii organu rozporządzenie nr (...) z 2008 r. nie tworzyło nowej formy ochrony przyrody, a jedynie określało nową wartość powierzchni określonej przy pomocy bardziej precyzyjnych sposobów, nie zmieniając granic parku, nie wymagało uzgodnienia z radami gmin, co winno być dokonywane w sprawach utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880) park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (ust. 1). Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę (jeżeli została wyznaczona), szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa wart. 17 ust. 1 ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony (ust. 3). Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (ust. 4).

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że projekt rozporządzenia Wojewody nr (...) z dnia (...) lutego 2008 r. nie został uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin. Stanowiło to istotne naruszenie procedury uzgodnień określonej w art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1589/06 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl;), jak też w wyroku kasacyjnym zapadłym w tej sprawie. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprowadzenie nowego rozporządzenia w sprawie parku krajobrazowego (obszaru chronionego krajobrazu) - w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - wymaga uzgodnienia z właściwymi radami gmin.

Ustawodawca nie przewidział możliwości zwolnienia organu wydającego rozporządzenie z powyższej procedury przyjęcia rozporządzenia. Szczególna 5 ygn. akt II SA/Go 207/12 procedura nie została także wprowadzona w przepisach przejściowych nowej ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie art. 153 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 (w tym także parku krajobrazowego), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, jednakże należy pamiętać, że formy ochrony przyrody utworzone na podstawie rozporządzeń wydanych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. (art. 32 w związku z art. 26 ustawy z 1991 r.) obowiązują w takim kształcie, w jakim istniały przed dniem wejścia wżycie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Natomiast z chwilą wydania przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie poprzedniej ustawy o ochronie przyrody utraciły moc, co oznacza także, iż z tą chwilą poprzednie formy ochrony przyrody przestały istnieć, gdyż zostały zastąpione nowymi formami ochrony przyrody, zgodnymi z nowo wydaną ustawą. Brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż w przypadku, gdy wojewoda wydaje rozporządzenie w sprawie parku krajobrazowego na podstawie nowej ustawy o ochronie przyrody, które ma zastąpić poprzednio obowiązujące rozporządzenie w tym zakresie (wydane na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących), zwolniony jest z obowiązku dokonania uzgodnień. Taki przepis zwalniający z obowiązku dokonania uzgodnień w przepisach przejściowych ustawy się nie znalazł.

Pominięcia uzgodnienia nie uzasadnia także cel, dla którego zastąpiono dotychczasowe przepisy wykonawcze nowymi, jakim jest potrzeba "dostosowania" ich do nowego stanu prawnego (patrz - powołany wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1589/06).

Abstrahując od powyższego, dokonanie uzgodnień projektu rozporządzenia dotyczącego (...) Parku Krajobrazowego z właściwymi miejscowo radami gmin wymagane było także z innej przyczyny. Wbrew twierdzeniom Wojewody przedstawionym w odpowiedzi na skargę, nie może bowiem budzić wątpliwości, że zmieniono granice Parku.

Poprzednio obowiązujące rozporządzenie nr (...) z (...) listopada 1991 r. określało, iż park stanowi obszar o powierzchni 21.450 ha z czego 9100 ha na terenie gminy (...), 3000 ha na terenie gminy (...), 7350 ha na terenie gminy (...), 2000 ha na terenie miasta i gminy (...). Oznacza to, że na terenie obecnego województwa - gminy (...) to rozporządzenie dla Parku przewidywało powierzchnię 2000 ha.

6 ygn. akt II SA/Go 207/12

Zaskarżone rozporządzenie natomiast zmniejsza ogólną powierzchnię do 20.961 ha, w tym na terenie województwa ta powierzchnia jest większa, bo wynosi 2894 ha.

Nie jest zatem przekonująca argumentacja Wojewody o zastosowaniu nowych metod obliczeń powierzchni Parku. Organ nie dostrzega bowiem, że rozporządzenie tworzące formy ochrony przyrody jest aktem prawa (miejscowego), który - ze swej istoty - oparty jest na założeniu najlepszej i obiektywnej wiedzy prawodawcy. Z punktu widzenia wymogów procedury określonej w art. 16 ust. 4 ustawy nie ma znaczenia, jakimi metodami kierował się Wojewoda ustalając obszar (...) Parku Krajobrazowego. Istotne jest jedynie to, że obszar ten został znacznie zmniejszony jeśli chodzi o ogólną powierzchnię, a zwiększony co do powierzchni na terenie województwa. Tym bardziej, iż w obu rozporządzeniach opis przebiegu granic (...) Parku Krajobrazowego jest różny. Oba rozporządzenia posługują się inną metodologią. Uchylane - za zasadę przyjmuje opis terenu (rów, droga, skrzyżowanie itd.), a zaskarżone używa numeracji działek. Te zatem nieprawidłowości-inne powierzchnie i inny opis przebieg granic - są równoznaczne ze zmianą granic Parku.

Sąd podzielił także zarzuty skargi odnośnie błędnej nazwy aktu, nie mającego odniesienia do przedmiotu dokonanej regulacji. Rozporządzenie dotyczy zmiany granic parku krajobrazowego i taka nazwa winna znaleźć się w tytule rozporządzenia.

Jednocześnie należy zauważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zajął podobne stanowisko w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. IV SA/Po 324/09 w sprawie ze skargi A. i W.S. na rozporządzenie Wojewody z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...) w przedmiocie utworzenia (...) Parku Krajobrazowego - co do terenu parku położonego na terenie województwa. Wyrokiem tym WSA w Poznaniu stwierdził nieważność ww. rozporządzenia. Skarga kasacyjna Wojewody od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 grudnia 2009 r. II OSK 1522/09

Mając na względzie powyższe, Sąd - działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.)- orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.