Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720921

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 4 września 2019 r.
II SA/Go 203/19
Związanie organu ustaleniami przedstawionymi w projekcie budowlanym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Ruszyński.

Sędziowie WSA: Adam Jutrzenka-Trzebiatowski, Grażyna Staniszewska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi "S". na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) czerwca 2018 r. T., wystąpiła do Starostwa Powiatowego w (...) o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego i obiektu parkingowego przy ul. (...), dz. nr (...),w (...).

Pismem z dnia (...) lipca 2018 r. Powszechna Spółdzielnia (...), dalej jako PSS, działająca przez swego pełnomocnika, wniosła zastrzeżenia w sprawie pozwolenia na budowlę budynku handlowo-usługowego i obiektu parkingowego przy ul.(...). Postanowieniem z dnia (...) lipca 2018 r. Starosta (...) nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji, określając termin na uzupełnienie do 7 września 2018 r. W dniu 5 września 2018 r. pełnomocnik T. złożył pismo dotyczące uzupełnienia części dokumentacji i jednocześnie wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu otrzymania prawomocnej decyzji dotyczącej zjazdu z drogi gminnej. Postanowieniem z dnia (...) września 2018 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w powyższej sprawie. Dnia 19 listopada 2018 r. pełnomocnik T. zwrócił się z wnioskiem o podjęcie postępowania przedkładając ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) pażdziernika 2018 r. znak: (...) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta (...) z dnia (...) lipca 2018 r. znak: (...) zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi gminnej - dz. nr (...) na teren parkingu - dz. nr (...) oraz ostateczną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) listopada 2018 r. zezwalającą na prowadzenie robót budowlanych. Pismem z dnia (...) listopada 2018 r. powiadomiono strony o ponownym podjęciu postępowania przez organ I instancji.

Decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2018 r., znak: (...) Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla T. na budowę budynku handlowo-usługowego i obiektu parkingowego w (...), dz. nr (...).

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu projektant zachował odległość 8,0, od istniejącego budynku PSS (dz. nr (...)). Odległość ta jest zgodna z § 4 ust. 4 pkt 2a i 5 Uchwały Nr XXXVII/465/2009 Rady Miejskiej (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części (...) miasta (...) z dnia 27 listopada 2009 r. oraz jest zgodna z § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnośnie wysokości elewacji budynku organ stwierdził, że przyjęte w projekcie wartości są zgodne z § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokości elewacji powinny mieścić się w następujących przedziałach:

- dopuszczalna wysokość elewacji zachodniej od 9,0 m do 18,0 m - jest 11,87 m,

- dopuszczalna wysokość elewacji północnej od 6,0 m do 13, 50 m - jest 5,90 m,

- dopuszczalna wysokość elewacji wschodniej od 6,0 m do 13, 50 m - jest 7,57 m,

- dopuszczalna wysokość elewacji południowej od 6,0 m do 13, 50 m - jest 10, 24 m.

Sprawdzając zgodność projektowanego budynku z miejscowym planem organ architektoniczno - budowlany kierował się przede wszystkim wysokościami kondygnacji, które są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że projekt został pozytywnie uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków decyzją z dnia (...) listopada 2018 r. W projekcie dokonano analizy zacienienia, zgodnie z którą zjawisko zacienienia nie występuje. Projektowany parking znajduje się na działce nr (...), graniczącej z działkami, które są działkami drogowymi, a zgodnie z § 19 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zachowanie odległości o których mowa w ust. 2 nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.

Od powyższej decyzji odwołała się PSS wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę decyzji poprzez odmowę wydania zaskarżonej decyzji, bądź umorzenie postępowania w całości.

Zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, tj. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż decyzje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie usunięcia drzew z gatunku głóg oraz w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych posiadają walor decyzji ostatecznych. Ponadto w odwołaniu skarżąca wskazała również na:

- brak możliwości poszerzenia drogi dojazdowej,

- sprzeczności projektowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego,

- zacienienie obszaru objętego obszarem zespołu urbanistyczno-krajobrazowego,

- nie spełniający wymagań odstęp pomiędzy budynkiem PSS a projektowaną inwestycją,

- nie spełniający wymagań odstęp pomiędzy projektowanym parkingiem a nieruchomością H.C.,

- błędne uznanie, iż działki graniczące z planowanym parkingiem mają status tzw. działek drogowych, co do których zachowanie odległości nie jest wymagane,

- znajdowanie się w obszarze oddziaływania inwestycji nieruchomości H.C.

Wojewoda decyzją z dnia (...) stycznia 2019 r., znak: (...) utrzymał w mocy decyzję Starosty Nr (...) z dnia (...) listopada 2018 r. znak: (...), którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla T. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego i obiektu parkingowego w (...).

Organ odwoławczy ustalił, że przymiot decyzji ostatecznej uzyskała decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) maja 2018 r., znak: (...) udzielająca zezwolenia na usunięcie 6 drzew z gatunku głóg z terenu działki nr (...). Powoływane przez odwołującą argumenty dotyczące wznowienia prowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postępowania w przedmiocie usunięcia drzew z gatunku głóg oraz w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych nie mogą stanowić przesłanki do odmowy wydania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego wszczęcie takiego postępowania nie blokuje możliwości ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Ustawa Prawo budowlane nie uzależnia bowiem możliwości wydania pozwolenia na budowę od tego, czy toczy się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w odniesieniu do innych decyzji. Dopóki decyzja taka nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego (np. nieprawomocną decyzją właściwego organu) brak jest podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy organ odwoławczy uznał, że wniosek inwestora w całości spełnia wymogi ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał dodatkowo, że na działkach objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w (...) nr XXXVII/465/2009 z dnia 27 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części (...) miasta (...). Dokonując oceny zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ II instancji stwierdził, iż nie są zasadne podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty niezgodności planowanej inwestycji z jego ustaleniami. Jak wynika z ustaleń planu działki inwestycyjne znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem U/MW2 obejmującym tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej, dla których (w związku z ustaleniami dla terenu U/MW1) dopuszcza się realizację obiektów o funkcji usługowej, w tym handlu, o powierzchni sprzedaży do 2000 m2. Zgodnie z § 16 ust. 3 pkt 1 i 2 tej uchwały wysokości budynków dla terenu objętego planem ustalono zgodnie z oznaczeniami przyjętymi na rysunku planu. Na gruncie pkt 2 oznaczenia wysokości wprowadzone na rysunku planu wskazują minimalną i maksymalną ilość kondygnacji, a za wysokość kondygnacji, w myśl pkt 1, przyjąć należy wartości historyczne wynoszące od ok. 3,0 m do 4,5 m. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, iż w myśl § 3 ust. 2 pkt 10 oznaczenia graficzne na rysunku planu stanowią o ustaleniach dotyczących ilości kondygnacji w pierzei. Fakt ten potwierdza również legenda znajdująca się na rysunku planu. Mając na uwadze, że pod pojęciem pierzei rozumie się frontowe ściany zabudowy ulic stwierdzić należy, iż ustalenia minimalnej i maksymalnej ilości kondygnacji, a więc wysokości zabudowy dotyczą miejsc realizacji zabudowy pierzejowej (wskazanej na planie).

Analiza przedłożonej dokumentacji projektowej prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie wyżej wskazane warunki zostały spełnione. Zamierzona inwestycja spełnia również warunki realizacji miejsc postojowych dla obsługi realizowanej działalności inwestycyjnej (§ 4 ust. 4 pkt 3a w zw. z ust. 5 pkt 1), a także kryterium wymaganej ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych określony w § 5 ust. 3 pkt b ww. uchwały.

Organ odwoławczy nie podzielił poglądu strony skarżącej co do sprzeczności projektowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie połączenia dróg wewnętrznych z gminnymi. Projektowany układ komunikacyjny w jednostkach KD1, KD2, KX2 nie narusza w ocenie Wojewody ustaleń ww. uchwały. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 9 pkt 1 dla terenów dróg dojazdowych (KD1 oraz KD2) ustalono realizację wjazdów do przylegających kwartałów zabudowy.

Z kolei dla terenu KX2 pełniącego funkcję ciągu komunikacji pieszej, zgodnie z ust. 10 pkt 1 dopuszcza się realizację ciągu o charakterze pieszo-jezdnym, umożliwiającego obsługę komunikacyjną bezpośrednio przylegających kwartałów zabudowy. Analiza części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu prowadzi do wniosku, że projektowany układ komunikacyjny spełnia również wymagania rozdziału 2 miejscowego planu określający zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W § 5 ust. 3 pkt a jednoznacznie wskazano na dojazd do terenu U/MW1 i U/MW2 z dróg oznaczonych KD 1, KD 2 oraz k.z., a w przypadku dogodnie przyjętych rozwiązań technicznych dla jednostek U/MW2 dodatkowo z ciągu pieszo-jezdnego, oznaczonego KX2. Ponadto dla obsługi nieruchomości leżących w granicach danej jednostki, w ust. 3 pkt d dopuszczono realizację komunikacji wewnętrznej, w tym parkingów naziemnych lub podziemnych.

Organ II instancji wskazał również, iż lokalizacja połączenia dróg gminnych i wewnętrznych (dz. (...)) wraz z lokalizacją zjazdu z drogi gminnej ul. (...) (dz. nr (...)) do nieruchomości na dz. nr (...) została pozytywnie uzgodniona na warunkach określonych w decyzji Burmistrza Miasta z dnia (...) lipca 2018 r., znak: (...). Decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) października 2018 r., znak: (...). Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż droga na działce (...) zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania stanowi teren drogi dojazdowej, organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut odwołania w tej kwestii.

Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego kwestii zacienienia obszaru objętego obszarem zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta (...) organ II instancji stwierdził, że z przedłożonej dokumentacji projektowej nie wynika, aby planowane zamierzenie inwestycyjne naruszało przepisy § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.). W części opisowej projektu zagospodarowania działki (tom I str. 8) projektant jednoznacznie wskazał we wnioskach analizy oddziaływania obiektu w zakresie bryły, że projektowany budynek nie ogranicza nasłonecznienia i przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Powyższe zdaniem Wojewody znajduje uzasadnienie w aktach sprawy. Jak wynika bowiem z dokumentacji projektowej, planowany budynek handlowo - usługowy położony na dz. nr (...) usytuowany został w odległości ok. 8 m od budynku pawilonu handlowego skarżącego (na dz. nr (...)) oraz w odległości ok. 10 m od obiektu handlowego znajdującego się na dz. nr (...). Mając na uwadze wysokość projektowanego obiektu oraz treść § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia stanowiący, że odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej stwierdzić należy, iż zachowany jest warunek dotyczący odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń.

W ocenie Wojewody usytuowanie projektowanego obiektu parkingowego nie powoduje zjawiska zacieniania oraz przesłaniania względem istniejącego obiektu na działce nr (...). Organ odwoławczy podkreślił, iż w celu ochrony akustycznej na dz. nr (...) od strony ul. (...) zaprojektowano ścianę oddzielającą o wys. 2,20 m. Analiza dokumentacji sprawy prowadzi do wniosku, że projektowany obiekt w żaden inny sposób nie ogranicza zagospodarowania terenu działki nr (...), tym samym w ocenie organu II instancji nie znajdują uzasadnienia podnoszone przez skarżącego zarzuty kwestionujące poprawność ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji oraz spełnienia minimalnych wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii uznania, iż projekt spełnia wymagania dotyczące zachowania odległości miejsc postojowych od granicy działki budowlanej określone w § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu projektowany obiekt parkingowy sąsiaduje z działkami drogowymi o nr (...). W związku z tym, że wszystkie wymienione działki są działkami drogowymi zastosowaniu podlega § 19 ust. 7 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym zachowanie odległości, o których mowa w ust. 2, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.

Po przeanalizowaniu akt sprawy organ stwierdził, że nie jest zasadny zarzut odwołania dotyczący braku spełnienia wymagań co do szerokości pomiędzy budynkiem PSS, wybudowanym na działce nr (...), a projektowaną inwestycją na dz. Nr (...). Z akt sprawy wynika, że kwestionowana odległość wynosi 8 m, co w ocenie Wojewody spełnia wymagania określone w § 271 ww. rozporządzenia dotyczącym odległości między zewnętrznymi ścianami budynków. W świetle tego przepisu odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż 8 m.

W związku z powyższym mając na uwadze, że zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 tej ustawy, nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany tego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję Wojewody złożyła PSS, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności:

a) poprzez uznanie przez Wojewodę (a uprzednio przez Starostę), iż decyzja Konserwatora Zabytków z dnia (...) czerwca 2018 r. sygn. (...) w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie robót budowlanych jest ostateczna, podczas gdy jak wynika z postanowienia tego samego Konserwatora z dnia (...) stycznia 2019 r. "decyzja Konserwatora Zabytków została uchylona w całości przez Ministra Kultury decyzją z dnia (...) września 2018 r. (...), który sprawę oprowadzenie robót budowlanych przekazał do ponownego rozpoznania,

b) poprzez uznanie przez Wojewodę (a uprzednio przez Starostę), iż decyzja Konserwatora Zabytków z dnia (...) maja 2018 r. sygn. (...) w przedmiocie zezwolenia na usunięcie z terenu działki o nr (...) położonej w (...) drzew z gatunku głóg jest ostateczna, podczas gdy jak wynika z akt sprawy Konserwator Zabytków dokonał wznowienia postępowania,

c) poprzez uznanie przez Wojewodę, iż decyzja Konserwatora Zabytków z dnia (...) listopada 2018 r. na prowadzenie robót budowlanych przy (...) (działka (...)), uzyskała walor ostateczności, pomimo, iż strona skarżąca o powyższej decyzji nie została poinformowana, a obecnie złożył wniosek o wznowienie postępowania w tym zakresie.

Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa tj. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo Budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia zdaniem skarżącej poniższych przeszkód:

- brak możliwości poszerzenia drogi dojazdowej (działka nr (...)), z uwagi, iż stanowi ona zabytek, tymczasem droga ta została uznana bezzasadnie za drogę dojazdową projektowana inwestycja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, w zakresie połączenia dróg wewnętrznych z gminnymi,

- odstęp pomiędzy budynkiem PSS, wybudowanym na działce nr (...),

a projektowaną inwestycją na działce nr (...) nie spełnia wymagań co do szerokości,

- projektowany budynek wraz z towarzyszącą infrastrukturą (w tym drogami wewnętrznymi) na działce nr (...) sprawia jedynie pozory zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem znaczenie w sprawie ma liczba kondygnacji a nie kryterium krańcowej wysokości budowy,

- realizacja inwestycji na działce (...) spowoduje znaczne zacienienie obszaru objętego obszarem zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta, wpisanego do rejestru zabytków pod nr (...),

- uznanie, iż wszystkie działki graniczące z planowanym parkingiem mają status tzw. działek drogowych, co do których zachowanie odległości nie jest wymagane,

- odstęp pomiędzy projektowanym parkingiem na działce nr (...) a nieruchomością H.C. nie spełnia minimalnych wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r.,

- wbrew uznaniu organu, zdaniem strony skarżącej nieruchomości należące do H.C. wprost znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, poprzez znaczne ich zacienienie wskutek wybudowania obiektów budowlanych czy znaczne odgłosy hałasu z parkingu, który ma znajdować się kilka metrów od posesji H.C.

Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o wydanie na posiedzeniu niejawnym postanowienia o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody a jednocześnie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia (...) stycznia 2019 r. (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia (...) listopada 2018 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia firmie T. na budowę budynku handlowo-usługowego i obiektu parkingowego w (...) (działka nr (...)) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

Ponadto, zdaniem strony skarżącej zaskarżonej decyzji należy zarzucić naruszenie przepisów prawa tj. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo Budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia zdaniem skarżącej poniższych przeszkód:

- brak jest możliwości poszerzenia drogi dojazdowej (działka nr (...)), z uwagi, iż stanowi ona zabytek, tymczasem droga ta została uznana bezzasadnie za drogę dojazdową,

- projektowana inwestycja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, w zakresie połączenia dróg wewnętrznych z gminnymi,

- odstęp pomiędzy budynkiem PSS, wybudowanym na działce nr (...),

a projektowaną inwestycją na działce nr (...) nie spełnia wymagań co do szerokości,

- projektowany budynek wraz z towarzyszącą infrastrukturą (w tym drogami wewnętrznymi) na działce nr (...) sprawia jedynie pozory zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem znaczenie w sprawie ma liczba kondygnacji a nie kryterium krańcowej wysokości budowy,

- realizacja inwestycji na działce (...) spowoduje znaczne zacienienie obszaru objętego obszarem zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta, wpisanego do rejestru zabytków pod nr (...),

- uznanie, iż wszystkie działki graniczące z planowanym parkingiem mają status tzw. działek drogowych co do których zachowanie odległości nie jest wymagane,

- odstęp pomiędzy projektowanym parkingiem na działce nr (...) a nieruchomością H.C. nie spełnia minimalnych wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r.

- wbrew uznaniu organu, zdaniem skarżącej nieruchomości należące do H.C. wprost znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, poprzez znaczne ich zacienienie wskutek wybudowania obiektów budowlanych czy znaczne odgłosy hałasu z parkingu, który ma znajdować się kilka metrów od posesji H.C.

Zdaniem PSS projektowana inwestycja na działce nr (...) jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. W szczególności w zakresie ilości kondygnacji projektowanego budynku strona skarżąca zarzuciła, iż planowana ilość kondygnacji tylko przy ścianach frontowych sprawia jedynie pozory wizualnej zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Wojewody podnoszone w skardze zarzuty nie wpływają na zmianę stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu nie dopuścił się on naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej poprzez ich nieprawidłową wykładnię bądź nieprawidłowe zastosowanie.

Postanowieniem z dnia 23 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy inaczej nie stanowią.

Po myśli art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, j.t.), wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które to naruszenie - odpowiednio - miało wpływ na wynik sprawy lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz w wypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiąc, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Stosownie do treści przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 j.t.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in.:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;

4) wykonanie lub sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

W powyższych regulacjach normatywnych określono zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Do kompetencji tegoż organu należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. (por. R. Dziwiński, P. Ziemski; Komentarz do art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (w:) R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II).

Istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budowlany jest zweryfikowanie spełnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 35 Prawa budowlanego. Pierwszym zadaniem zaś wynikającym z tego przepisu jest sprawdzenie przez właściwy organ zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Wskazać przyjdzie, że po myśli art. 35 ust. 4 P.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany. Kompletność projektu budowlanego, jego sporządzenie i sprawdzenie przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami, zgodność projektu z ustaleniami planu miejscowego i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, musi zatem skutkować wydaniem decyzji pozytywnej. Organy nie mogą też modyfikować wniosku inwestora z zastrzeżeniem trybu z art. 35 ust. 3 p.b.

Projektowana inwestycja znajduje się na terenie na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty Uchwałą Rady Miejskiej w (...) Nr XXXVII/465/2009 z dnia 27 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części (...) miasta (...). Teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze zespołu urbanistyczno - krajobrazowego miasta, wpisanego do rejestru zabytków pod nr (...), co oznacza że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067) prowadzenie robót budowlanych na tym obszarze wymagało uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Decyzją z dnia (...) listopada 2018 r. Wojewódzki Konserwator Zbytków udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku handlowo - usługowego oraz obiektu parkingowego w (...) w kwartale ograniczonym ulicami (...) na dz. nr ewid. (...). Decyzja ta uzyskała walor ostateczności. Wbrew twierdzeniom skargi wszczęcie postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem jest w. w decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych nie zmienia faktu, że dopóki nie nastąpi jej eliminacja z obrotu prawnego decyzja ta wywołuje wszystkie skutki prawne z niej wynikające. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego, czy nawet formalne wszczęcie takiego postępowania nie ma jeszcze wpływu na byt ostatecznej decyzji administracyjnej, która przecież nadal pozostaje w obrocie prawnym. W orzecznictwie prezentowany jest trafny pogląd, zgodnie z którym wszczęcie postępowania wznowieniowego nie stanowi również podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, w którym dana decyzja stanowi element stanu faktycznego i prawnego sprawy. Tym samym zarzuty skargi dotyczące wadliwego prowadzenia postępowania ze względu na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) listopada 2019 r. należy ocenić jako chybione. Uwagi tej samej treści odnieść należy do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora zabytków z dnia (...) maja 2018 r. wyrażającej zgodę na wycięcie drzew na działce ewid. nr (...). Wobec tej decyzji toczyło się postępowanie wznowieniowe, które nie doprowadziło do jej usunięcie z obrotu prawnego, bowiem decyzją z dnia (...) grudnia 2018 r. organ odmówił jej uchylenia.

Pozostałe zarzuty skargi zmierzały do podważenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno - budowlanymi zawartymi w ww. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu zarzuty skargi nie były zasadne.

Działki o nr ewid. (...), na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem U/MW2 obejmującym tereny zabudowy usługowo - mieszkaniowej, dla których dopuszcza się realizację obiektów o funkcji usługowej, w tym handlu, o powierzchni sprzedaży do 2000 m2. Zgodnie z treścią § 16 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały wysokość budynków dla terenu objętego planem ustalono zgodnie z oznaczeniami przyjętymi na rysunku planu. Oznaczenia wysokości budynków na rysunku planu wskazują minimalną i maksymalną ilość kondygnacji, natomiast zgodnie z § 16 ust. 3 pkt 1 za wysokość kondygnacji przyjąć należy wartości historyczne wynoszące od ok. 3,00 m do 4,5 m. W myśl § 3 ust. 2 pkt 10 oznaczenia graficzne na rysunku planu stanowią o ustaleniach ilości kondygnacji w pierzei. Wskazać należy, że w części graficznej planu miejscowego dla działki nr ewid. (...) przewidziano lokalizację budynku o wysokości od II do IV kondygnacji. Przyjęte w zatwierdzonym projekcie rozwiązania dotyczące wysokości obiektu nie są sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostały zawarte w § 16 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz w części graficznej, bowiem zachowany został wymóg nieprzekraczalnej wysokości budynku, która w decyzji wyrażona została w metrach. A zatem zgodnie z zapisami zawartymi w części tekstowej i części graficznej planu miejscowego maksymalna wysokość budynku nie może przekraczać ok. 18, 0 m (4 x 4,5 m), natomiast minimalna wysokość winna wynosić ok. 6 m (2 x 3, 0 m). Zawarte w decyzji wielkości odpowiadają postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie zgodnie z którym wymóg zachowania również określonej przez plan miejscowy maksymalnej ilości kondygnacji stanowiłby zbytni rygoryzm. Ze względu na sposób ukształtowania ładu przestrzennego i wpływu na otoczenie danej inwestycji ważniejszym warunkiem do spełnienia winno być kryterium krańcowej wysokości zabudowy, niż liczby kondygnacji (por. II OSK 929/13, II OSK 1316/15). W tym miejscu należy również przypomnieć, że przedmiotowa inwestycja została pozytywnie zaopiniowania przez Wojewódzkiego Konserwatora zabytków, który decyzja z dnia (...) listopada 2018 r. udzielił pozwolenia prowadzenie robót budowlanych według przedłożonego projektu budowlanego.

Nie był trafny zarzut naruszenia przepisów techniczno - budowlanych w zakresie sytuowania budynków względem granicy z działką sąsiednią. W myśl § 12 ust. 1 ww. Rozporządzenia Ministra infrastruktury jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Stosownie do treści ust. 2 sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

Obowiązujący dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 17 przewiduje możliwość sytuowania obiektu bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, a zatem przepis § 12 ust. 2 mógł znaleźć w sprawie zastosowanie (względem dz. nr ewid. (...)).

Z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pozostałego materiału dowodowego wynika, że działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie z dz. nr (...), na której projektowany jest parking, tj działki o nr. ewid. (...),(...) posiadają status dróg. W myśl § 19 ust. 7 ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury zachowanie odległości miejsc postojowych od granicy z działką, o których mowa w ust. 2, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Zarzut skargi polegający na błędnym uznaniu przez organ, że działki sąsiednie względem działki nr (...) posiadają status dróg, nie został poparty argumentacją oraz żadnymi dowodami.

Odnośnie zarzutu skargi polegającego na sprzeczności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie połączenia dróg wewnętrznych z gminnymi, należy w pierwszej kolejności wskazać, że z akt sprawy wynika, iż zjazd do nieruchomości - dz. nr (...), na której projektowany jest parking do obsługi obiektu handlowo - usługowego na dz. nr (...) ma nastąpić z drogi gminnej - ul. (...). Decyzją z dnia (...) lipca 2018 r. Burmistrz wyraził zgodę na lokalizację ww. zjazdu o parametrach zjazdu publicznego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) pażdziernika 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I inst. Realizację wjazdów do przylegających kwartałów zabudowy ustalono w projekcie zgodnie z § 4 ust. 9 pkt 1 planu miejscowego dla terenów dróg dojazdowych (KD1 oraz KD2). Z kolei dla terenu KX2 pełniącego funkcję ciągu komunikacji pieszej, w myśl ust. 10 pkt 1 dopuszcza się realizację ciągu o charakterze pieszo - jezdnym, umożliwiającego obsługę komunikacyjną bezpośrednio przylegających kwartałów zabudowy. Projektowany układ komunikacyjny zagospodarowania terenu nie narusza przepisów rozdziału 2 miejscowego planu określający zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zarzut skarżącego co braku możliwości "poszerzenia" drogi dojazdowej - dz. nr (...) nie został uzasadniony i w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy go ocenić jako bezpodstawny.

Nie znalazł potwierdzenia zarzut niezachowania odległości pomiędzy projektowaną inwestycją na dz. nr (...) a budynkiem PSS na dz. nr (...). Wbrew twierdzeniom skarżącego zachowana została odległość 8, 00, co odpowiada wymogowi z § 271 ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Zgodnie z § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

W badanej sprawie w części tekstowej projektu budowlanego zawarto analizę w zakresie zacienia budynku z której wynika, że projektowany budynek nie ogranicza nasłonecznienia i przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ustalenia w powyższym zakresie zostały również zweryfikowane przez organ II inst., który uznał, że projekt budowlany spełnia w tym zakresie wymogi wynikające z obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych. Stanowisko i wnioski organu należy ocenić jako logiczne i spójne z pozostałym materiałem dowodowym.

Nie mogły znaleźć aprobaty również pozostałe zarzuty skargi. W toku postępowania ustalono, że projektowany obiekt budowlany nie będzie oddziaływać na dz. nr (...) w taki sposób, że ograniczy sposób jej zagospodarowania. Wskazać należy, że kwestia nieprawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania danej inwestycji, a w konsekwencji nieprawidłowego określenia kręgu stron postępowania może być badana w odrębnym postępowaniu prowadzonym w trybie wznowieniowym, wszczętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na obecnym etapie postępowania sformułowany w skardze zarzut w powyższym zakresie nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.