II SA/Go 129/19, Głosowanie nad zgodnością planu miejscowego z ustaleniami studium. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2677296

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r. II SA/Go 129/19 Głosowanie nad zgodnością planu miejscowego z ustaleniami studium.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Pauter.

Sędziowie WSA: Jacek Jaśkiewicz, Krzysztof Dziedzic (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy (...) z dnia 26 września 2018 r., nr XLIV/307/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie miejscowości (...). stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 26 września 2018 r. Rada Gminy (...) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 mara 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm., dalej jako u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) podjęła uchwałę Nr XLIV/307/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie miejscowości (...), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 9 października 2018 r. pod poz. 2261.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewoda zarzucił skarżonej uchwale naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze, art. 20 ust. 1 i art. 37a u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1479 z późn. zm., dalej jako u.u.i.ś.). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W pierwszej kolejności Wojewoda zwrócił uwagę na brak podjęcia w przedmiotowej sprawie przez organ odrębnej uchwały zawierającej stwierdzenie zgodności ustaleń planu ze studium oraz brak umieszczenia takiej formuły również w kwestionowanej uchwale, co zdaniem skarżącego stanowi istotne naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym zasad sporządzania miejscowego planu. Jednocześnie Wojewoda wskazał, iż nawet przy stwierdzeniu przez Radę Gminy zgodności ze studium w uchwale, zgodność ta podlega ocenie organu nadzoru. Jednak zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie dokonanie takiej oceny było niemożliwe, gdyż wbrew informacji widniejącej na załącznikach graficznych nr 1 i 2 do kwestionowanej uchwały, w wyrysie ze studium granice obszaru objętego projektem planu nie zostały zaznaczone w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości.

W ocenie skarżącego do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego doszło również poprzez zamieszczenie w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. b kwestionowanej uchwały ustaleń dotyczących ogrodzeń mimo, iż powyższa materia powinna zostać uregulowana w tzw. "uchwale reklamowej" podejmowanej na podstawie art. 37a u.p.z.p. Organ nadzoru wskazał przy tym, iż w świetle art. 12 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774), przepisy przejściowe nie dotyczą niniejszego miejscowego planu, ponieważ uchwała inicjująca została podjęta już po wejściu w życie "ustawy krajobrazowej", wprowadzającej art. 37a u.p.z.p.

Zdaniem Wojewody do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu doszło również na skutek braku określenia parametru powierzchni działki budowlanej w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym w zw. z treścią art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1587). W zaskarżonej uchwale w Rozdziale 9 zatytułowanym: "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym" organ ustalił minimalną szerokość frontu nowo wydzielonych działek oraz kąt poleżenia granic działek w stosunku do przyległego pasa drogowego, ale nie określił powierzchni działki, bez uzasadnienia powyższego pominięcia. Tymczasem, jak podkreślił Wojewoda, ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.). Skarżący wskazał przy tym, iż wszczęcie procedury scalania i podziału może nastąpić zarówno z urzędu, jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających ponad 50% powierzchni gruntów objętych scalaniem i podziałem (art. 102 ust. 2).

Za kolejne naruszenie zasad sporządzania planu uznał skarżący brak określenia w załączniku nr 1 do uchwały nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego jako: UK, mimo iż w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jest to obligatoryjny element planu miejscowego.

Jako nieistotne naruszenie prawa określił skarżący okoliczność, iż rysunki planu, stanowiące załączniki nr 1, 2 i 3, zostały sporządzone z wykorzystaniem mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów opiniodawczych, podczas, gdy w myśl art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.

Zdaniem Wojewody przedmiotowy plan podjęto także z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Stosownie bowiem do art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze u.p.z.p. projekt planu podlega uzgodnieniu z zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań samorządowych, a w ocenie Wojewody do uzgodnienia takiego nie doszło. Organ wskazał, iż w dokumentacji planistycznej do uchwały znajduje się pismo Starosty Powiatu z dnia (...) marca 2018 r., w którym wezwał on gminę do usunięcia braku poprzez wskazanie zakresu zadań powiatu, dla których Zarząd miałby uzgodnić przesłany projekt planu, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W dalszej części dokumentacji brak jest późniejszej korespondencji z Zarządem Powiatu, natomiast w sporządzonym przez gminę wykazie uzgodnień do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod poz. 3 widnieje jako podmiot uzgadniający Zarząd Powiatu, a datą uzgodnienia pozytywnego jest dzień (...) marca 2018 r. (pismo wzywające do uzupełnienia).

Według Wojewody organ dopuścił się także naruszenia procedury strategicznej oceny na środowisko określonej w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako u.u.i.ś.). Z ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie miejscowości (...), zamieszczonych w dokumentacji prac planistycznych przesłanych Wojewodzie wynika, że społeczeństwo zawiadomiono tylko na podstawie art. 17 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy Wójt Gminy powinien zawiadomić również o przystąpieniu do procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Następnie, zgodnie z 39 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy należało podać do publicznej wiadomości informację o: możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu. Ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie miejscowości (...) z dnia (...) kwietnia 2018 r. dotyczyło tylko procedury planistycznej, ale po ponad miesiącu, tj. dnia 22 maja 2018 r. sprostowano je dodając informację o prowadzeniu również procedury strategicznej oceny odziaływania na środowisko. W ocenie skarżącego powyższe działania świadczą o niezachowaniu procedury wynikającej z u.u.i.ś, a przez to również o naruszeniu trybu sporządzania planu. Tym samym za niezgodną z prawem uznał Wojewoda informację podaną przez Wójta Gminy w uzasadnieniu wyboru przyjętego dokumentu, iż równolegle z procedurą planistyczną przeprowadzono procedurę strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z u.u.i.ś.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odnośnie stwierdzenia zgodności planu ze studium organ podał, iż Rada w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały stwierdziła, iż projekt planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz na rysunkach planu zamieścił wyrysy z obowiązującego studium. Organ wyjaśnił, iż każdy z trzech rysunków miejscowego planu zawiera wyrys ze studium, natomiast z uwagi na fakt, iż studium gminy jest opracowane w skali 1:10.000 a miejscowy plan w skali 1:1000 i teren objęty planem dotyczy bardzo małego fragmentu gminy, oznaczenie miejscowego planu na wyrysie ze studium oznaczono kolorem niebieskim tak jak opis - granice obszaru objętego projektem planu miejscowego i dlatego wyrys wymaga przybliżenia. Organ dodał, iż już na etapie podejmowania uchwały intencyjnej w jej uzasadnieniu dokonał analizy zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. i stwierdził, iż realizacja założeń planu nie jest sprzeczna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Organ podał, iż w obowiązującym studium (pkt 3.2 str. 34 Priorytety polityki przestrzennej) zapisano zapewnienie warunków potrzebnych do rozwoju mieszkalnictwa i usług towarzszących w (...) oraz funkcji wytwórczo - usługowych w pasie drogi nr (...) a w szczególności jednostek osadniczych pasma. Ponadto nienaruszalność ustaleń studium z projektem planu podkreśla fakt ustaleń terenów sportowo - rekreacyjnych i zieleni urządzonej dla potrzeb mieszkańców i turystów w obszarach przywodnych.

Odnośnie zarzutu dotyczącego zawarcia w uchwale ustaleń dotyczących ogrodzeń organ stwierdził, iż ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego wymaga wprowadzenia powyższych zapisów, które nie naruszają istotnie zasad sporządzania planu miejscowego, co może być przedmiotem nieważności uchwały w części, a nie w całości.

Za nieuzasadniony uznał tez organ zarzut skargi dotyczący braku określenia parametru powierzchni działki budowalnej w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb (fakultatywnie) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości" oraz "minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych". W uchwale zapisano, iż "na terenach objętym niniejszym planem nie wyznacza się obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości". Stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie.

Zdaniem organu niezasadny jest też zarzut braku określenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu UK (tereny usług o funkcji kulturowej i rekreacyjno-wypoczynkowej), przeznaczenie podstawowe - urządzone wielofunkcyjne place utwardzone, zabudowane tymczasowymi obiektami budowlanymi. Według organu miejsca placów, na których odbywają się okolicznościowe gminne imprezy i montaż tymczasowych obiektów budowalnych (urządzeń zabawowych, fontann, sceny, przestrzeni wystawowej, straganów, kiosków, wiat) nie wymaga określenia nieprzekraczalnych linii zabudowy, gdyż tymczasowe obiekty budowlane stanowiące wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniące jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel nie wymagają pozwolenia na budowę.

Odnośnie map, na których sporządzone zostały rysunki, organ podał, iż miejscowy plan wykonano na mapie sytuacyjno-wysokościowej, która zawiera elementy ewidencji gruntów i budynków oraz granice działek i numery ewidencyjne działek, a więc wszystkie elementy, które zawiera mapa zasadnicza oraz pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W kwestii braku uzgodnienia projektu planu z Zarządem Powiatu organ także nie podzielił stanowiska Wojewody wskazując, iż organ sporządzający plan przesyłając projekt planu do uzgodnienia lub zaopiniowania do organów uzgadniających lub opiniujących nie musi wskazywać wydziałów lub innych jednostek strukturalnych organu oraz ich zadań pod względem, których mają uzgadniać lub opiniować projekt planu, ani też wskazywać przepisów odrębnych na podstawie, których organ ma uzgodnić projekt planu, a wystarczającym jest podstawa prawna wynikająca z ustawy. To do organu uzgadniającego należy wybór i uznanie pod względem jakich zadań i przepisów, uzgadniają bądź odmawiają uzgodnienia projektu planu. Zdaniem organu wezwanie do uzupełnienia braku w postaci wskazania zadań powiatu pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpatrzenia nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Jakiekolwiek pisma organu uzgadniającego o wskazywanie organów wewnętrznych lub ich zadań nie wpływają w żaden sposób na wydłużenie procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p. i są przez organ sporządzający projekt planu, traktowane jako brak wniosków lub jak uzgodnienie bez uwag.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko organ wyjaśnił, iż w ogłoszeniu o wyłożeniu planu do publicznego wglądu sprostował informację o przeprowadzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie organu informacje o przeprowadzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, które zawiera sprostowane ogłoszenie oraz uzasadnienie przyjętego dokumentu nie naruszają istotnie zasad sporządzania planu miejscowego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. 2017.2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. 2018.1302, dalej jako p.p.s.a.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Odnośnie aktów organów gmin powyższy przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2018.994, dalej jako u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, którym jest z mocy art. 86 tej ustawy wojewoda, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem.

Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez Wojewodę jako organ nadzoru na uchwałę Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2018.1945, dalej jako u.p.z.p.) dotyczących zgodności uchwalonego planu z ustaleniami studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Ustawodawca nie określił formy, w jakiej sprawdzenie wymogu owej "nienaruszalności ustaleń studium" ma nastąpić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o nienaruszaniu studium przez projekt planu miejscowego (w poprzednim stanie prawnym o zgodności projektu planu miejscowego ze studium), określony w art. 20 ust. 1, zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o nienaruszaniu studium przez projekt planu miejscowego podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyroki NSA z 8 sierpnia 2006 r., II OSK 698/2006, z 22 lutego 2007 r., II OSK 1863/2006, z 22 lutego 2007 r., II OSK 1947/2006, z 19 marca 2008 r., II OSK 1627/2007, 17 listopada 2009 r., II OSK 1275/2009, 17 grudnia 2009 r., II OSK 1482/2009, z 16 listopada 2010 r., II OSK 1875/2010). Zawsze jednak, bez względu na to, w jakiej formie zostanie zgodność stwierdzona, nie może ulegać wątpliwości, że czynność ta musi nastąpić przed uchwaleniem planu i powinno to nastąpić w odrębnym głosowaniu (Planowane i zagospodarowanie przestrzenne - Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego 6.Wydanie C.H.BECK 2011 str.203).

W rozpoznawanej sprawie stwierdzenie, że uchwalany plan nie narusza ustaleń studium nie znalazło się ani w części wstępnej zaskarżonej uchwały ani w osobnej uchwale. Wbrew stanowisku organu nie spełnia wymogu stwierdzenia "nienaruszalności ustaleń studium" przez radę gminy stwierdzenie, że "realizacja założeń zmiany planu nie jest sprzeczna z ustaleniami studium" zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, ani też w uchwale z dnia 23 listopada 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu. Rada gminy, powinna bowiem zawsze ocenić czy przedstawiony jej projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest czy też nie jest zgodny ze studium, czego formalnym stwierdzeniem powinno być głosowanie tej kwestii. Ponadto zauważyć należy, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie stanowiło załącznika do tejże uchwały i nie zostało opublikowane wraz z uchwałą w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Przez istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Zdaniem Sądu przekonujące jest stanowisko, według którego przedstawienie na posiedzeniu rady ustaleń studium i odniesienie ich do przedstawianego jednocześnie projektu planu, mogłoby skutkować jego korektami i w efekcie prowadzić do podjęcia uchwały w innej treści.

Niezależnie od powyższego, jak przyjmuje się w orzecznictwie, oceniając legalność planu miejscowego, sąd administracyjny powinien poczynić własne ustalenia czy skarżony plan nie narusza ustaleń studium. W związku z tym zarządzeniem z dnia 17 maja 2019 r. zobowiązano organ uchwałodawczy do złożenia kompletnego studium w formie tekstowej i graficznej, obejmującego wszystkie jego zmiany. Złożona przez organ kompletna dokumentacja studium nie pozwoliła jednak na jednoznaczne stwierdzenie czy uchwalony plan nie narusza studium. W dokumentacji tej znajdują się bowiem mało czytelne mapy w skali 1:25000, na podstawie których nie sposób odczytać przeznaczenia terenów objętych planem. Z jedynej zawartej w dokumentacji mapy o skali 1:1000 stanowiącej rys. 5a wynika, że obszar objęty planem jako załącznik 3 stanowi teren zieleni publicznej, sportu i rekreacji i nie przewidziano dla tego obszaru zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem w uchwalonym planie działka nr (...) o powierzchni ok. 1,20 ha, stanowiąca własność prywatną, została oznaczona jako MN, U - teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej. W § 9 skarżonej uchwały na terenach oznaczonych na rysunku symbolem MN,U ustalono jako formę zabudowy mieszkaniowej - budynki jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej (ust. 1), dopuszczając budowę budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (ust. 2). Zatem w tym zakresie przeznaczenie terenów objętych planem nie stanowi realizacji funkcji określonych w studium. Co do innych terenów, Sąd badając część tekstową i graficzną studium doszedł do wniosku, że w oparciu o przedłożone dokumenty, w szczególności z mapy z uwagi na skalę i małą czytelność map, nie było możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że określone obszary w planie miejscowym są przeznaczone do realizacji określonej funkcji zgodnie z zapisami przyjętymi w studium. Tymczasem nienaruszalność ustaleń studium przez plan miejscowy postrzega się jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów.

Należy w tym miejscu podkreślić, że przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganego stwierdzenia nienaruszalności ustaleń studium przez plan miejscowy ustawodawca pozostawił organom gminy. Rada gminy - jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje bowiem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu miejscowego. Sąd administracyjny nie jest natomiast upoważniony do wkraczania w te kompetencje rady gminy. Skoro zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rada gminy uchyliła się od przewidzianego w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązku stwierdzenia "nienaruszalności ustaleń studium" przez uchwalany plan, to Sąd nie mógł konwalidować tego naruszenia czyniąc własne ustalenia, czy plan nie narusza ustaleń studium.

Określony w art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie - stosownie do treści w art. 28 ust. 1- powoduje skutek nieważności planu miejscowego w całości lub w części (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/2007 i z 16 listopada 2010 r., II OSK 1904/2010).

Z uwagi na powyższe brak stwierdzenia przez radę gminy, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, stanowiący o naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego, w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy, o czym była mowa wyżej, skutkować musiał także stwierdzeniem istotnego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenia zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z postanowieniami studium, co w rezultacie przesądzało o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał za uzasadniony zarzut dotyczący umieszczenia w zaskarżonej uchwale postanowień dotyczących ogrodzeń. W § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b skarżonej uchwały ustalono, iż na terenach objętych planem dopuszcza się lokalizację ogrodzeń na frontach działek o ażurowości minimalnie 40% i wysokości maksymalnie 1,8 m, a w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b tejże uchwały zakazano stosowana w ogrodzeniach prefabrykowanych przęseł betonowych. W ocenie Sądu Rada Gminy umieszczając w ustaleniach planu miejscowego postanowienia dotyczące ogrodzeń wyszła poza materię, która zgodnie z przepisami u.p.z.p. mogła być objęta ustaleniami planu miejscowego, tym samym wykraczając poza delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Wskazać należy na zmianę u.p.z.p. jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774). Zgodnie z art. 7 pkt 5 tej ustawy, do u.p.z.p. po art. 37 dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Zdaniem Sądu przywołane regulacje wskazują, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ekranów, znaków i symboli reklamowych, jednak według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy nowelizującej. Skoro jednak uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w niniejszej sprawie podjęta została w dniu 23 listopad 2017 r., to przepisy dotychczasowe nie mają zastosowania.

W świetle powyższego Sąd uznał, iż § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały z racji naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. zostały podjęte bez podstawy prawnej i wykraczają poza materię, która może być regulowana planem miejscowym, pozostając w sprzeczności z art. 37a u.p.z.p. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 października 2017 r., II SA/Wr 595/17 i z dnia 6 kwietnia 2018 r., II SA/Wr 91/18).

Jako nieistotne, w konkretnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy, ocenił Sąd zarzucone w skardze naruszenie procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w ramach przeprowadzonej procedury planistycznej. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, dalej jako u.u.i.ś.) organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa (w tej sytuacji projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko), bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informację o:

1) przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu i o jego przedmiocie;

2) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu;

3) możliwości składania uwag i wniosków;

4) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie co najmniej 21-dniowy termin ich składania;

5) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków (...).

Analiza dokumentacji planistycznej w przedmiotowej sprawie wskazuje, iż w ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie miejscowości (...), przywołano art. 17 pkt 1 u.p.z.p., nie zawiadomiono natomiast społeczeństwa o przystąpieniu do procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko związanej z przygotowywaniem projektu planu. Z kolei w ogłoszeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie miejscowości (...) z dnia (...) kwietnia 2018 r. ponownie wskazano tylko art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. Jednak 22 maja 2018 r. sprostowano powyższe ogłoszenie dodając informację o prowadzeniu również procedury strategicznej oceny odziaływania na środowisko i wskazując na art. 39 u.u.i.ś. Biorąc pod uwagę, iż wraz z projektem planu wyłożona została do publicznego wglądu, z możliwością zapoznania się, dokumentacja planistyczna, w tym ocena oddziaływania na środowisko oraz że w toku przeprowadzonej przez organ procedury planistycznej, pomimo ogłoszeń skierowanych do społeczeństwa nikt nie stawił się na dyskusję dotyczącą projektu planu, a następnie nie została zgłoszona ani jedna uwaga do projektu planu, Sąd uznał powyższe naruszenie organu za nieistotne. Brak jest bowiem przesłanek wskazujących na to, że powyższe naruszenie prowadziłoby w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostały podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Za uzasadniony uznał Sąd zarzut skargi dotyczący braku określenia parametru powierzchni działki budowalnej w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Uszczegółowienie w tym zakresie wprowadza § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 142, poz. 1587), zgodnie z którym ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Mimo, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obligatoryjne składniki planu, to obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny w tym sensie, że musi on ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Plan miejscowy powinien więc zawierać obligatoryjnie ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli jednak w planie przewiduje się zawarcie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy, to powinny one odpowiadać również szczegółowym wymogom określonym nie tylko w tym przepisie ale i w przepisach wykonawczego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunków tych nie spełnia § 19 (rozdział 9) skarżonej uchwały, w którym ustalono zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości określając minimalną szerokość frontu nowo wydzielonych działek, kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (ust. 1) i przyjęto, iż na terenach objętym niniejszym planem nie wyznacza się obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (ust. 2). Wprowadzając powyższą regulację nie określono powierzchni działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, określając jednocześnie pozostałe wymagane parametry, a brak uzasadnienia planu nie pozwala na stwierdzenie jakimi przesłankami kierowali się w tym zakresie jego twórcy zawierając w nim postanowienia nie w pełni odpowiadające obowiązującym przepisom (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1922/10).

Ponadto zdaniem Sądu za niezasadny uznać należało zarzut skargi braku określenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu UK (tereny usług o funkcji kulturowej i rekreacyjno-wypoczynkowej) - załącznik nr 1 do skarżonej uchwały. W § 11 skarżonej uchwały ustalono, iż przeznaczenie podstawowe tego terenu to urządzone wielofunkcyjne place utwardzone, zabudowane tymczasowymi obiektami budowlanymi, dopuszczając lokalizację: urządzeń zabawowych, fontann, sceny, przestrzeni wystawowej, straganów, kiosków, wiat, infrastruktury technicznej, miejsc postojowych z dojazdem, szlaków, ciągów spacerowych i rowerowych. Przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 6 obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązując i jej wyznaczanie nie zawsze jest konieczne. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż w odniesieniu do terenu oznaczonego jako UK przewidziano jedynie zabudowę w postaci tymczasowych obiektów budowlanych.

Za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut, według którego nie zostało dokonane wymagane przepisem art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze u.p.z.p. uzgodnienie projektu planu z zarządem powiatu. Z treści pisma organu skierowanego do stosownych podmiotów celem dokonania uzgodnienia oraz z treści pisma Starosty z dnia (...) marca 2018 r. wynika, iż znana była Staroście podstawa prawna uzgodnienia. Mimo to Starosta wezwał organ do usunięcia braku pisma poprzez wskazanie zakresu zadań powiatu, dla których Zarząd Powiatu ma uzgodnić projekt planu, chociaż jako organ uzgadniający, w oparciu o wiedzę dotyczącą przysługujących mu kompetencji i pełnionych zadań, powinien dokonać analizy i wyboru pod względem jakich zadań i przepisów dokonuje uzgodnienia bądź odmawia uzgodnienia projektu planu. W tej sytuacji organ zasadnie przyjął, w oparciu o art. 25 ust. 2 u.p.z.p., pozostawienie przez Zarząd Powiatu wniosku o uzgodnienie projektu planu bez przedstawienia stanowiska lub warunków (za przedstawienie takie nie sposób uznać pisma Starosty z dnia (...) marca 2018 r.), z upływem wyznaczonego terminu 14 dni, za równoznaczne z uzgodnieniem.

Odnośnie map, na których sporządzone zostały rysunki stanowiące załączniki do skarżonej uchwały, Sąd uznał sporządzenie rysunków z wykorzystaniem mapy sytuacyjno-wysokościowej, a nie jak wymaga tego art. 16 ust. 1 u.p.z.p., z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych do celów opiniodawczych, za nieistotne. Dodać należy, iż skale map spełniają wymogi cytowanego przepisu.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd działając na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.