II SA/Go 114/19, Zasiłek celowy w sytuacji klęsk i zdarzeń losowych. Ratio legis i wykładnia systemowa przepisu art. 40 u.p.s. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2642643

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 marca 2019 r. II SA/Go 114/19 Zasiłek celowy w sytuacji klęsk i zdarzeń losowych. Ratio legis i wykładnia systemowa przepisu art. 40 u.p.s.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Staniszewska.

Sędziowie WSA: Krzysztof Dziedzic, Asesor Jarosław Piątek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi C. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia (...) r. nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) września 2018 r. C.T. zwrócił się o pomoc w postaci zasiłku celowego w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej i powstałą na jego skutek stratą w budynku mieszkalnym. Podał, iż dnia (...) lipca 2018 r. w wyniku intensywnych opadów atmosferycznych i silnych podmuchów wiatru uszkodzony został budynek mieszkalny, w którym prowadzi gospodarstwo domowe. Właścicielem budynku jest jego brat.

Decyzją z dnia (...) listopada 2018 r., nr (...) Wójt Gminy, działając na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3 w zw. z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.; dalej jako u.p.s.), art. 35 § 3, art. 36 § 1-2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1897) - odmówił przyznania C.T. zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej z powodu niespełnienia przesłanek ustawy o stanie klęski żywiołowej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie zarządzenia Wójta z dnia (...) sierpnia 2018 r., nr (...) powołano Gminną Komisję do szacowania strat powstałych w gospodarstwach domowych wskutek niekorzystnych warunków pogodowych w Gminie. Zgodnie z protokołem Komisji powstałe straty polegały na: uszkodzeniu korony jednego z kominów, częściowym zniszczeniu poszycia dachu, uszkodzeniu rynien oraz częściowym zalaniu sufitów w czterech pomieszczeniach. Zgodnie kosztorysem z dnia (...) sierpnia 2018 r. opracowanym przez rzeczoznawcę budowlanego straty oszacowano na kwotę 32595,97 zł. Oszacowania dokonano w związku z wnioskiem brata wnioskodawcy, w sprawie którego postępowanie zostało ostatecznie umorzone.

Następnie organ podał, iż w dniu 24 września 2018 r. wystąpił z wnioskiem do Wojewody o udzielenie dotacji celowej na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom z przeznaczeniem na wypłatę zasiłku celowego w trybie art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewody oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) października 2018 r. zebrane informacje nie przesądzają o uznaniu zdarzenia za noszące znamiona klęski żywiołowej, a jedynie że zdarzenie ma charakter jednostkowy. W ocenie Wojewody finansowanie ze środków rezerwy celowej budżetu państwa zdarzeń jednostkowych zaprzecza idei powstania rezerwy celowej na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych.

W dalszej kolejności organ wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej pojęcie klęski żywiołowej rozumie się jako katastrofa naturalna lub awaria techniczna, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Stan klęski żywiołowej zgodnie z art. 5. ust. 1 tej ustawy wprowadza Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody.

Mając to wszystko na względzie Wójt stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, o który strona ubiegała się we wniosku w trybie art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. z powodu braku uznania zdarzenia za mające charakter klęski żywiołowej.

Odwołanie od tej decyzji wniósł C.T., zarzucając organowi rażące naruszenie zasad i wytycznych dotyczących udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w u.p.s. dla rodzin lub osób poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych. Dodatkowo wyjaśnił, iż właścicielem budynku mieszkalnego jest jego brat, jednak odwołujący się mieszka w tym budynku od urodzenia i prowadzi w nim gospodarstwo domowe. Z uwagi na to, że brat zameldowany był w innej miejscowości organ prowadzący sprawę uznał, że pomoc finansowa na remont dachu przysługuje odwołującemu się, jako osobie prowadzącej gospodarstwo domowe.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2018 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w wyniku przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego ustalono, że w dniu (...) lipca 2018 r. na skutek intensywnych opadów deszczu i silnego wiatru uszkodzony został budynek mieszkalny, którego właścicielem jest brat wnioskodawcy. Wnioskodawca w dniu zdarzenia prowadził w zniszczonym budynku gospodarstwo domowe, nie posiada on jednak umowy najmu oraz ustalonego prawa dożywocia. Wnioskodawca otrzymał od właściciela budynku zgodę na przeprowadzenie remontu. Oświadczenie woli właściciela budynku zostało złożone po otrzymaniu wezwania z organu I instancji do uzupełnienia wymaganego dokumentu tj. pisemnej zgody na przeprowadzenie remontu budynku, i uzyskaniu informacji, że jeżeli w dniu zdarzenia klęskowego w zniszczonym lub uszkodzonym budynku mieszkalnym gospodarstwo domowe nie było prowadzone, nie zachodzą przesłanki do przyznania pomocy. Kolegium wskazało, że w sprawie bezspornym jest, że w dniu zdarzenia losowego właściciel budynku nie prowadził w nim gospodarstwa domowego, zatem nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na usunięcie skutków zdarzenia klęskowego.

Następnie Kolegium uznało, iż stawiane w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, a sam fakt wystąpienia szkody nie jest wystarczającą przesłanką uruchomienia przyznania pomocy. Koniecznym jest wystąpienie przesłanek ogólnych udzielenia wsparcia, ale przede wszystkim musi zaistnieć trudna sytuacja życiowa, której osoba lub rodzina nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć. Zasiłek celowy jako pomoc w przypadkach takich jak klęska żywiołowa lub ekologiczna zasadniczo odbiega od innych form pomocy. Zasiłki celowe wypłacane na podstawie art. 40 u.p.s. w przypadkach losowych znacznie przekraczają kwoty przeciętnie wypłacanych świadczeń. Ponadto uzyskanie tej formy pomocy zależy od wykazania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy określonym w art. 40 u.p.s. zdarzeniem - klęską, a poniesioną stratą. Zasiłki celowe przyznane na podstawie tego przepisu nie mają charakteru odszkodowania za poniesione w wyniku zdarzeń losowych szkody i nie są przyznawane w celu zrekompensowania uszczerbku powstałego w majątku, nie stanowią zadośćuczynienia ze strony organów państwa. Nie każdy podmiot, który poniósł szkodę w rozumieniu art. 40 u.p.s. może i musi uzyskać zasiłek celowy. Osoby zainteresowane muszą w pierwszej kolejności podjąć wszystkie możliwe, aktywne działania w celu zaradzenia własnym problemom, a nawet w przypadku wypełnienia wszelkich warunków przewidzianych w u.p.s., ich uprawnienia doznają ograniczenia możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej, które zobowiązane są objąć zakresem swojego działania wszystkich spełniających kryteria objęcia ich tą pomocą.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do budynku mieszkalnego - nie jest ani najemcą, ani osobą na rzecz której ustanowione zostało prawo dożywocia. Właścicielem budynku jest brat wnioskodawcy i to on jako właściciel powinien być zainteresowany usunięciem szkód w budynku. Dalej Kolegium wyjaśniło, iż zakres znaczeniowy pojęcia klęsk w dużej mierze pokrywa się z zakresem pojęcia zdarzenia losowego. W świetle regulacji art. 40 u.p.s. zasiłki celowe na pokrycie strat spowodowanych zdarzeniem losowym wypłacane są ze środków własnych gminy w ramach realizacji zadań własnych (obowiązkowych), zaś zasiłki związane z klęskami żywiołowymi i ekologicznymi wypłaca gmina, wykonując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Poniesione straty są jednym z głównych kryteriów przyznania pomocy, jednakże sam fakt wystąpienia szkody nie jest wystarczającą przesłanką jej uruchomienia. Nie każdy podmiot, który poniósł szkodę w rozumieniu art. 40 u.p.s. może i musi uzyskać zasiłek celowy. Zainteresowani muszą w pierwszej kolejności podjąć wszystkie możliwe aktywne działania w celu zaradzenia własnym problemom. W ocenie Kolegium wnioskodawca z całą pewnością nie poniósł żadnego uszczerbku i straty majątkowej, gdyż nie jest ani właścicielem budynku, ani nie jest jego najemcą, ani osobą na rzecz której ustanowiono prawo dożywocia. Jedyną osobą, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego z dnia (...) lipca 2018 r. jest właściciel, lecz ze względu na to, że nie prowadzi on gospodarstwa domowego w uszkodzonym budynku nie mieści się w kręgu osób mogących otrzymać pomoc społeczną w formie zasiłku celowego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie wlkp. wniósł C.T., domagając się jej uchylenia z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i zasad w zakresie pomocy państwa dla osób poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, a także z uwagi na jej stronniczość, błędną ocenę faktów i użycie domniemanych argumentów dotyczących osób pokrzywdzonych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy u.p.s., a w szczególności art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1) lub w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), przy czym zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3).

Brzmienie przepisu art. 40 u.p.s. wskazuje na działanie organu w ramach tzw. uznania administracyjnego, co nie oznacza wszakże dowolności. Uznanie stanowiące uproszczenie działań administracji i ułatwienie administrowania, ma miejsce w ramach stosowania prawa i polega na ustaleniu konsekwencji prawnych stwierdzonych stanów faktycznych przez organ stosujący prawo, stanowiąc sferę wyboru zachowania organu administracyjnego związanego z podejmowanym aktem woli. Stąd istnieje ono wówczas, gdy administracja, dla urzeczywistnienia stanu prawnego, może wybierać między różnymi rozwiązaniami, a więc w sytuacji, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu (por. M. Mincer, Pojęcie uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1976, Nr 3). Wskazać przy tym trzeba, że sądowa kontrola decyzji opartych na uznaniu administracyjnym jest ograniczona i sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., SA/Sz 2548/00, LEX nr 78302). Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sytuacji, w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (zob. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1156/10, z dnia 11 grudnia 2013 r., I OSK 3119/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako CBOSA).

W orzecznictwie wskazuje się, że chociaż przepis art. 40 u.p.s. jako jedyną przesłankę materialnoprawną przyznania zasiłku przewiduje poniesienie straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej i pozwala na odstąpienie od uwzględnienia wysokości dochodu, to jego wykładni należy dokonywać w świetle zasad ogólnych Działu I, Rozdziału 1 u.p.s. Celem pomocy społecznej jest umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby tych osób powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Zasiłek celowy może więc, ale nie musi być przyznany, bo poza poniesieniem straty osoba ubiegająca się o jego przyznanie musi znajdować się w trudnej sytuacji życiowej, której sama nie może pokonać, a ponadto przyznanie zasiłku i jego wysokość są ograniczone możliwościami pomocy społecznej. Na powiązanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.p.s., z przesłanką zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej wskazuje także sformułowanie "może być przyznany również" odsyłające do ogólnej przesłanki przyznania zasiłku celowego w art. 39 u.p.s. Strata w rozumieniu tego przepisu jest publicznoprawną odmianą szkody, zaś sądownictwo administracyjne prezentuje pogląd, że art. 40 ust. 1 u.p.s. nie jest normą szczególną w stosunku do zasad ogólnych udzielania świadczeń w ramach pomocy społecznej określonych w art. 2 i art. 3 u.p.s., a nadto nie służy kompensacji strat i nie ma funkcji odszkodowawczej, lecz stanowi rodzaj niezbędnej doraźnej pomocy zaistniałej w wyniku zdarzenia losowego (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2017 r., I OSK 2333/17, CBOSA). W judykaturze sądów administracyjnych ugruntowane jest również stanowisko, że pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. Wymaga podkreślenia, że zasiłek celowy z art. 40 ust. 1 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez żywioł. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2014 r., I OSK 2216/14; z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 2846/13; z dnia 27 lipca 2012 r., I OSK 880/12; z dnia 20 lipca 2012 r., I OSK 913/12, CBOSA).

Jak już wyżej wskazano przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przepis ten nie jest normą szczególną w stosunku do zasad ogólnych udzielania świadczeń w ramach pomocy społecznej określonych w art. 2 i art. 3 u.p.s. W myśl art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby tych osób powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 1 czy ust. 2 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., I OSK 2216/14, CBOSA). Pomoc społeczna jest instytucją wspierającą na zasadzie pomocniczości i z tego względu pomoc uregulowana w art. 40 u.p.s. nie jest formą odszkodowania służącego pokryciu wszelkich strat z danego tytułu. Nie stanowi ona rekompensaty za straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego, wobec czego nie można utożsamiać jej z obowiązkiem organu przyznania świadczenia w każdym żądanym wymiarze. Pamiętać zatem należy, że rolą pomocy społecznej nie jest zaspokojenie każdej zgłoszonej potrzeby oraz przyznanie świadczenia w celu usunięcia skutków doznanej straty, jeżeli potrzeby z nią związane są lub mogą zostać zaspokojone własnym wysiłkiem wnioskodawcy i przez wykorzystanie posiadanych możliwości. Świadczenie określone w art. 40 u.p.s. stanowi rodzaj doraźnej pomocy niezbędnej dla przezwyciężenia sytuacji zaistniałej w wyniku zdarzenia losowego, jeżeli potrzeby z nią związane nie są lub nie mogą zostać zaspokojone w granicach własnych możliwości wnioskodawcy. Przyznanie wsparcia na podstawie art. 40 u.p.s. wymaga zatem dokonania oceny zasadności przyznania żądanej pomocy z punktu widzenia zasad udzielania pomocy społecznej. Ocena taka powinna być dokonana w oparciu o ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W niniejszej sprawie ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego bezspornie wynikało, że dnia (...) lipca 2018 r. w wyniku intensywnych opadów atmosferycznych i silnych podmuchów wiatru uszkodzony został budynek mieszkalny, w którym skarżący prowadzi gospodarstwo domowe. Właścicielem budynku jest jego brat. Organy orzekające w sprawie, mając na uwadze stanowisko Wojewody wyrażone w piśmie z dnia (...) października 2018 r., stwierdziły, że powyższe zdarzenie z uwagi na jego jednostkowy charakter nie stanowi klęski żywiołowej w rozumieniu art. 40 ust. 2 u.p.s. Należy podzielić to stanowisko dodatkowo podnosząc, że z akt sprawy wynika, że skutki tego zdarzenia nie dotknęły wielu osób, czy mienia w znacznych rozmiarach. W tym miejscu wskazać trzeba, że użyte w art. 40 ust. 1 u.p.s. wyrażenie "zdarzenie losowe" jest pojęciem szerszym niż termin "klęska żywiołowa", każda bowiem klęska żywiołowa jest zdarzeniem losowym, ale nie każde zdarzenie losowe jest klęską żywiołową. Zdarzenie losowe to zdarzenie niezależne od woli człowieka. Przez pojęcie klęski żywiołowej rozumie się katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem (zob. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej). W przytoczonej definicji akcent został położony na żywiołowość zjawiska, jakim jest klęska żywiołowa, a więc jego niezależność od woli człowieka, a także na jego rozmiar (zagrożenie dla większej liczby osób). W świetle regulacji art. 40 u.p.s. rozgraniczanie tych pojęć ma znaczenie dla finansowania zasiłków. Zasiłki celowe na pokrycie strat spowodowanych zdarzeniem losowym wypłacane są ze środków własnych gminy w ramach realizacji zadań własnych (obowiązkowych), zaś zasiłki związane z klęskami żywiołowymi i ekologicznymi wypłaca gmina, wykonując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (zob. uchwałę 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1996 r., OPK 39/97, ONSA 1998 Nr 2, poz. 47).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska organu odwoławczego, który stwierdził, że skarżący nie poniósł straty majątkowej, gdyż nie jest ani właścicielem budynku, ani nie jest jego najemcą, ani osobą na rzecz której ustanowiono prawo dożywocia i dlatego nie przysługuje mu uprawnienie do otrzymania zasiłku celowego na podstawie art. 40 u.p.s. W ocenie Sądu wykładnia językowa art. 40 u.p.s. nie uprawnia do takiego wniosku. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, CBOSA; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83). Żaden przepis prawa nie jest bowiem oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152 i n.). Należy podnieść, że zasiłek celowy uregulowany w art. 40 u.p.s. nie ma funkcji odszkodowawczej, posiada charakter uznaniowy, a jego wysokość nie jest powiązana z wysokością straty będącej w rozumieniu tego przepisu publicznoprawną odmianą szkody (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 2017 r., IV CSK 265/16, LEX nr 2294406). Zdaniem Sądu ratio legis normy zawartej w art. 40 u.p.s. jak i wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że sam fakt nieposiadania przez skarżącego prawa własności do uszkodzonego domu a priori nie wyklucza przyznania mu zasiłku celowego na podstawie art. 40 u.p.s. (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 października 2018 r., II SA/Bd 289/18, CBOSA). Organy powinny mieć na uwadze okoliczności konkretnego przypadku. Zdaniem Sądu istotne jest to, czy uszkodzony budynek stanowi centrum życiowe osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku celowego, czy jest wykorzystywany do zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że to skarżący od wielu lat mieszka w przedmiotowym budynku mieszkalnym, który jest własnością jego brata mającego zapewnione warunki bytowe w innym miejscu. Nadto brat skarżącego wyraził zgodę na przeprowadzenie remontu przez niego, a zatem to skarżący ponosiłby koszty z tym związane. W takich okolicznościach trudno uznać, że wskazana forma pomocy nie byłaby właściwie ukierunkowana w rozumieniu art. 3 ust. 3 u.p.s. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2017 r., I OSK 2333/17, CBOSA). Wymaga podkreślenia, że każdy z ustępów wchodzących w skład art. 40 u.p.s. reguluje odmienną sytuację faktyczną. Ustęp 2 dotyczy sytuacji, w której osoba albo rodzina poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, zaś ustęp 1 dotyczy możliwości uzyskania zasiłku celowego w przypadku innego niż określone w ustępie 2 zdarzenia losowego (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2743/16, CBOSA).

Z powyższych względów zdaniem Sądu organy powinny zatem rozważyć możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego w związku z poniesieniem straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.). Jednocześnie należy pamiętać, że samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej zamieszkanej przez osobę ubiegającą się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu oznacza, że pomoc ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej w postaci zasiłku celowego. Pomoc ta bowiem nie stanowi rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. W przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków zdarzenia losowego ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja natomiast wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej (zob. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2012 r., I OSK 491/12, z dnia 19 września 2012 r., I OSK 1293/12, z dnia 27 sierpnia 2015 r., II GSK 2529/14, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2017 r., I OSK 2333/17, CBOSA). Organy powinny zatem ustalić, czy skarżący ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu, czy też nie. Nadto organy winny ustalić sytuację materialną skarżącego w celu ustalenia, czy usunięcie skutków doznanej szkody może nastąpić własnym wysiłkiem wnioskodawcy. Wskazać trzeba, że przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne.

Z kolei odnosząc się do stanowiska skarżącego odwołującego się w skardze do pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r. (nr DOLiZK-IV-775-10/2017 zmienionego pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r., nr DOLiZK-IV-775-20/2017 oraz pismem z dnia 25 maja 2018 r., nr DOLiZK-IV-775-22/2018) określającego "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin i osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowej", należy wskazać, że pismo to ustala jedynie zasady określające sposób postępowania organów pomocy społecznej wnioskujących o udzielenie pomocy finansowej z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Pismo to nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie stanowi samoistnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wypłata świadczeń z pomocy społecznej w dalszym ciągu następuje na podstawie przepisów u.p.s. Dodatkowy tryb postępowania, weryfikacja wniosków przez wojewodę ma jedynie na celu uruchomienie dodatkowych środków pieniężnych. W tym właśnie celu wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) przedstawia wojewodzie listę uszkodzonych lub zniszczonych budynków/lokali mieszkalnych w poszczególnych miejscowościach z adresem, opisem szkody i szacowaną kwotą każdego zasiłku. Wojewoda dokonuje wstępnej weryfikacji danych zawartych w ww. listach, sporządza zbiorczą listę zasiłków z terenu województwa i wnioskuje do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o uruchomienie środków z rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Następnie Wojewoda dokonuje rozdziału środków z rezerwy celowej budżetu państwa do poszczególnych jednostek. Jednakże nawet wskazanie przez wojewodę kwot, które należy przyznać wskazanym poszkodowanym nie zmienia faktu, że to organ pomocowy podejmuje ostatecznie decyzję w trybie u.p.s. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2018 r., III SA/Gd 471/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 października 2018 r., II SA/Bd 289/18, CBOSA).

Mając na uwadze wskazane okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego (art. 40 u.p.s.) i procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), w stopniu który miał (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) lub mógł mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku wykładnię przepisu art. 40 u.p.s. i wskazania wynikające z tegoż wyroku.

--#

2

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.