Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1643858

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 14 stycznia 2015 r.
II SA/Gl 948/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Krawczyk.

Sędziowie WSA: Piotr Broda (spr.), Elżbieta Kaznowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 30 kwietnia 2007 r. R. W. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w B. o natychmiastowe wstrzymanie prac prowadzonych na wolnym powietrzu w warsztacie usługowym należącym do M. G., a polegających na szlifowaniu kamienia.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, w toku którego dokonano oględzin przedmiotowego warsztatu, decyzją z dnia (...) r. właściciel zakładu "A" został zobowiązany do zaprzestania prowadzenia uciążliwych prac powodujących emisję hałasu i zapylenia na zewnątrz zakładu oraz wykonywanie prac w hali produkcyjnej przy zamkniętych drzwiach.

Pismem z dnia 9 lipca 2008 r. M. G. wezwany został do wykonania nałożonych na niego obowiązków, a następnie postanowieniem Starosty (...) z dnia (...) r. nałożono na niego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania określonych w postanowieniu obowiązków.

Decyzją z dnia (...) r. SKO w K. działając z urzędu stwierdziło nieważność decyzji z dnia (...) r., a w skutek wniesionego przez M. G. zażalenia na postanowienie Starosty (...) z dnia (...) r. SKO w K. postanowieniem z dnia (...) r. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji, wskazując, że z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja będąca podstawą wydania przedmiotowego postanowienia.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2009 r. J. W. poinformował Starostwo Powiatowe w B. o prowadzonej w dalszym ciągu uciążliwej działalności przez M. G. oraz dokonaniu przez niego samowolnej rozbudowy przedmiotowego zakładu.

Decyzją z dnia (...) r. Starosta (...) umorzył postępowanie w sprawie podjęcia przez firmę usługowo - handlową "A" z siedzibą w C. działań mających na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko jako bezprzedmiotowe.

W wyniku wniesionego przez J. W. odwołania SKO w K. decyzją z dnia (...) r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W między czasie kolejną decyzją z dnia (...) r. Starosta (...) ponownie umorzył postępowanie w sprawie podjęcia przez właściciela firmy handlowo-usługowej "A" zlokalizowanej w C. działań mających na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

Postanowieniem z dnia (...) r. SKO w K. wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia (...) r. i następnie decyzją z dnia (...) r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważność ww. decyzji.

W wyniku złożonego przez J. W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w K. decyzją z dnia (...) r. uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia (...) r.

Jednocześnie pismem z dnia 7 czerwca 2010 r. decyzja Starosty (...) z dnia (...) r. została doręczona J. W., który wniósł do SKO w K. pismo przyjęte jako kolejne odwołanie. Rozpoznając to odwołanie SKO decyzją z dnia (...) r. umorzyło postępowanie odwoławcze z uwagi na jego bezprzedmiotowość, jednocześnie wskazując, że J. W. nie posiada interesu prawnego do wniesienia odwołania. Na skutek wniesienia skargi przez J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 775/11 uchylił zaskarżona decyzję wskazując, że decyzja Starosty (...) z dnia (...) r. stała się ostateczna i Kolegium powinno zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie czy jego pismo należy uznać za odwołanie czy też jako wniosek o wznowienie postępowania.

W toku ponownie prowadzonego postępowania J. W. wyjaśnił, że jego pismo stanowi wniosek o wznowienie postępowania, wobec czego piosmo zostało przekazane według właściwości do Starosty (...).

Postanowieniem z dnia (...) r. Starosta (...) wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia (...) r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie podjęcia przez właściciela firmy usługowo-handlowej "A" zlokalizowanej w C. działań mających na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Następnie decyzją z dnia (...) r. Starosta (...) odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji. W wyniku wniesionego przez J. W. odwołania SKO w K. decyzją z dnia (...) r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując na konieczność zbadania dopuszczalności wniosku o wznowienie z uwagi na zachowanie terminu oraz interes prawny wnioskodawcy.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Starosta (...) działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) ponownie odmówił uchylenia decyzji z dnia (...) r. wskazując, że J. W. nie posiada interesu prawnego dającego przymiot strony w postępowaniu dotyczącym decyzji, której uchylenia się domaga, bowiem stronami mogą być tylko podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia. Tymczasem J. W. dzierżawi część działki i jest najemcą znajdującego się na niej lokalu, zatem nie przysługuje mu prawo rzeczowe a obligacyjne wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Niezależnie od tego organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało negatywnego oddziaływani na działkę na której zamieszkuje wnioskodawca, a przeprowadzone pomiary hałasu i emisji zanieczyszczeń nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów, co również wyklucza jego interes prawny w tej sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. W. wskazując, że nie zgadza się z treści decyzji Starost (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) r. nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że nie znalazło podstaw do podważenia ustaleń dokonanych przez organ I instancji. Zdaniem Kolegium wprawdzie wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu do jego wniesienia, to jednak pochodził od osoby nie mającej przymiotu strony postępowania, bowiem stroną postępowania może być tylko podmiot któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko. Natomiast odwołujący się J. W. nie dysponował prawem rzeczowym do własności na której zamieszkuje, a jedynie prawem obligacyjnym wynikającym z umów najmu i dzierżawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. W. wskazał, że od początku postępowania tj. od 2007 r. był traktowany jako strona postępowania, jednak organy nie uwzględniały przedkładanych przez niego dowodów w sprawie. Swój interes prawny do bycia stroną postępowania wywodzi z przepisów art. 5 oraz art. 74 Konstytucji RP, z których wynika obowiązek ochrony środowiska oraz udział społeczeństwa na rzecz ochrony i poprawy środowiska. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. w całości podtrzymało swoje stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosząc jednocześnie oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego skarżący wnosił i wywodził jak w skardze dodatkowo wyjaśniając, że jest dzierżawcą działki noszącej obecnie numer (...) i wynajmuje od gminy domek fiński znajdujący się na tej działce, natomiast od zakładu którego dotyczy sprawa oddziela go droga publiczna oraz działka gminna.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Podstawą prawną żądania skarżącego o wznowienie postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej "k.p.a.") zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu W orzecznictwie sądów administracyjnych, dominuje pogląd, że we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145, art. 145a lub art. 145b k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że: brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09 publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl, z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, a także wyroki z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86 (publ. ONSA 1987, Nr 2, poz. 80), z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt 487/91, (publ. ONSA Nr 2, poz. 50), z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2397/08 (niepubl.), z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1716/06 (niepubl.) oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 882).

W niniejszej sprawie organ dokonując wstępnej kontroli czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony, zasadnie odwołał się do treści art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Także w tym zakresie ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Treść art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od pojmowanego w ten sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Powyższe poglądy znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., w sprawie sygn. akt I OSK 531/11; z dnia 12 stycznia 2012 r., w sprawie sygn. akt II OSK 2035/10 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 974/11; z dnia 22 listopada 2011 r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2156/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które także skład orzekający uznaje za słuszne.

W niniejszej sprawie źródła interesu prawnego należało poszukiwać w art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.), który stanowił pierwotnie podstawę wszczęcia postępowania, a zgodnie z treścią którego obowiązki określone w tym przepisie mogą być nałożone na podmioty korzystające ze środowiska. W związku z tym stroną postępowania, zgodnie z ogólnymi regułami (art. 28 k.p.a.) w omawianej kategorii spraw, są podmioty, na które mogą zostać nałożone obowiązki. Natomiast inne podmioty, aby mogły uczestniczyć w konkretnym postępowaniu jako jego strony, powinny zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, legitymować się własnym interesem prawnym, który powinien mieć charakter obiektywny, wynikający z rzeczywistej potrzeby ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny. Przy czym źródłem takiego interesu, obok przepisów prawa administracyjnego, może być także prawo cywilne, a w szczególności prawa rzeczowe. W związku z tym należy stwierdzić, że przymioty strony będą posiadały wszystkie podmioty władające nieruchomościami położonymi w zasięgu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia, ponieważ będą one posiadały interes prawny w tym aby taki stan przestał istnieć. Trzeba przy tym podkreślić, że pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko. Nie ma znaczenia przy tym znaczenia skala tego oddziaływania.

Stwierdzić należy, że wbrew przyjętemu przez organy stanowisku kwestia oceny oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie jest związana wyłącznie z przekroczeniem dopuszczalnych prawem norm. Wystąpienie nawet nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności, bowiem nie można wykluczyć, że inwestycja jest źródłem immisji sąsiedzkich, których występowanie uzasadnia posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 86/13, LEX nr 1481954). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II OSK 889/12 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że "wystarczającą bowiem okolicznością dla przyznania statusu strony postępowania będzie stwierdzenie, że działka do niej należąca znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji." Fakt, że organy ustaliły, iż nie doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, a w zakładzie nie zainstalowano emitorów odprowadzających zanieczyszczenia pyłowe na zewnątrz, nie przesądza, że właściciele działek znajdujących się w sąsiedztwie warsztatu nie posiadają przymiotu strony postępowania. Tym niemniej jest to okoliczność, która w świetle nie budzących wątpliwości ustaleń organów w zakresie braku po stronie skarżącego praw rzeczowych do zajmowanej nieruchomości, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Kwestią poza sporem pozostaje fakt, że skarżący jest dzierżawcą terenu na którym usytuowany jest budynek, którego jest najemcą, zatem zasadnie organy wskazały, że nie przysługuje mu prawo rzeczowe do zajmowanej nieruchomości a jedynie prawo obligacyjne wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. W tym stanie rzeczy oceniając legitymację prawną skarżącego do złożenia wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania z zakresu negatywnego oddziaływania na środowisko, należało stwierdzić, że nie posiada on przymiotu strony w tym postępowaniu, a co za tym idzie zasadnie organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji w ramach postępowania wznowieniowego, a organ II instancji utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że postępowanie dowodowe (w zakresie koniecznym dla wyjaśnienia kwestii wystąpienia przesłanek wznowieniowych oraz co do istoty rozstrzygnięcia sprawy) zostało przeprowadzone prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpującą argumentację podjętego rozstrzygnięcia, rozważenia objęły analizę okoliczności sprawy przez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa. W szczególności zarówno organ I instancji jak również Kolegium w wydanych rozstrzygnięciach w sposób przekonujący i wyczerpujący uzasadniły odmowę uchylenia decyzji z dnia (...) r. na podstawie okoliczności przedstawionych przez skarżącego zarówno we wniosku o wznowienie postępowania jak i w piśmie uzupełniającym z dnia 14 sierpnia 2012 r.

Jako nietrafny należało również uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 5 i art. 74 Konstytucji RP. Podkreślić należy, iż władze publiczne są zobowiązane do prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1). Podstawową metodą uzyskania tego celu jest - nakazane przez art. 5 Konstytucji - kierowanie się zasadą zrównoważonego rozwoju. Przy czym sformułowanie to ma charakter typowy dla określenia zadań (zasady polityki) państwa, nie rodzi natomiast bezpośrednio jakichkolwiek praw podmiotowych po stronie jednostki i nie może stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego w postępowaniach dotyczących negatywnego oddziaływania na środowisko.

Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.