Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1779471

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 11 grudnia 2014 r.
II SA/Gl 902/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.).

Sędziowie WSA: Piotr Broda, Grzegorz Dobrowolski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A.G. i A.G. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) r. (według daty wpływu) A. i A. małżonkowie G. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (dalej PINB) o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe i przyłączem wody zrealizowanego na działkach nr (...) k.m. przy ul. (...) w D. na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta D. o pozwoleniu na budowę znak: (...) z dnia (...) r.

Wezwaniem z dnia (...) r. (doręczonym obu inwestorom w dniu (...) r.) PINB zobowiązał ich do złożenia wyjaśnień dotyczących stwierdzonych braków i nieprawidłowości w związanym z budową dzienniku budowy oraz do wykazania uprawnień w zawodzie mistrza kominiarskiego M. M., sporządzającego protokół kominiarski, a także wezwał inwestorów do uzupełnienia przedłożonych dokumentów:

- uzupełniającego opisu zmian projektowych sporządzonego przez projektanta mgr inż. arch. H. D. w (...) r., o którym mowa w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, przez podanie wielkości powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej i kubatury budynku po wprowadzeniu zmian projektowych,

- świadectwa charakterystyki energetycznej przez podanie numeru działek, na których jest wybudowany budynek,

- dziennika budowy,

- protokołów badań i sprawdzeń, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania.

Ponieważ żądane dokumenty nie zostały przez inwestorów nadesłane decyzją z dnia (...) r. wydaną na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym) nr (...), znak: (...) zgłoszony został przez PINB sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania objętego zgłoszeniem obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przedłożony dziennik budowy nie rejestruje w formie wpisów wszystkich zdarzeń i okoliczności mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonania budowy, tj. nie zawiera wpisów o wprowadzonych podczas budowy zmianach projektowych, a zmiany takie zostały wprowadzone, co wynika z oświadczenia kierownika budowy z dnia (...) r. a także z dołączonego do zawiadomienia opracowania przedstawiającego wprowadzone zmiany. Opracowanie to zawiera 14 zmian zakwalifikowanych przez projektanta jako nieistotne, natomiast w dzienniku budowy jest wpis dotyczący zaledwie jednej z nich. Dziennik budowy nie zawiera również wpisów o odbiorze robót zanikowych i ulegających zakryciu. Ponadto świadectwo charakterystyki energetycznej nie zawiera numeru działki, na której wybudowany jest budynek, protokoły badań i sprawdzeń są niewłaściwie wypełnione (niezgodnie z wzorcami formularzy udostępnionymi przez PINB), do protokołu kominiarskiego nie dołączono kopii uprawnień kominiarskich jego autora, wprowadzone zostały zmiany projektowe odnoszące się do zagospodarowania terenu, jednakże oświadczenie kierownika budowy i opracowanie projektowe nie zawiera zmian wprowadzonych w stosunku do zagospodarowania terenu, polegających na zmianie lokalizacji budynku oraz wybudowaniu przydomowej oczyszczalni ścieków zamiast zaprojektowanego szamba. Dodatkowo istotnym odstępstwem jest zmiana określona jako "wykonanie na poddaszu pokoju nad (...)" powodująca zwiększenie powierzchni użytkowej poddasza o wym. (...)1 m, co powoduje zmianę (zwiększenie) kubatury budynku.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorzy małżonkowie G. podnieśli, że przedłożyli dziennik budowy z takimi wpisami, jakie zostały dokonane w trakcie budowy, treść tych wpisów jest ich zdaniem wystarczająca. Dodali, że w czasie budowy ustalili oni z kierownikiem budowy, że nie będzie on dokonywał wpisów zobowiązujących ich do odebrania lub sprawdzenia robót zanikających, co zostało nawet wpisane do dziennika budowy. Świadectwo charakterystyki energetycznej nie ma numeru działki, ale posiada ono adres inwestorów i nazwę ulicy, przy której wybudowano budynek oraz jego zdjęcie, numer działki znajduje się w innych dokumentach dotyczących inwestycji. Zdaniem odwołujących nie zasługują na uwzględnienie, uwagi PINB dotyczące sposobu wypełnienia druków badań i sprawdzeń, w sytuacji gdy sposób ich wypełnienia nie jest określony przepisami. Artykuł 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie stanowi o konieczności dołączania uprawnień kominiarza sporządzającego protokół sprawdzenia. Budynek został wybudowany w odległości 2 m od granicy zamiast 1,5 m gdyż istniały wątpliwości co do przebiegu granicy, zaś odstępstwem byłoby zlokalizowanie budynku w odległości od granicy mniejszej niż 1,5 m. Przydomowa oczyszczalnia ścieków została wybudowana na podstawie zgłoszenia. Projektant, jako osoba kompetentna, dokonał kwalifikacji odstępstw od projektu, które zostały przedstawione w kolorze czerwonym na kopiach rysunków. Nadto zarzucili, że decyzja o sprzeciwie została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, gdyż nastąpiło to w 50 dniu od dnia zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej również (...) WINB) odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia (...) r. nr (...) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 54 Prawa budowlanego utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podniósł, że zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 po zawiadomieniu powiatowego inspektora nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z przepisów tych wynika, że w postępowaniu zgłoszeniowym przyznano organowi nadzoru budowlanego kompetencję do wypowiedzenia się co do spełnienia kryteriów umożliwiających przystąpienie do użytkowania danego obiektu, w tym przede wszystkim co do jego zgodności z przepisami i warunkami pozwolenia na budowę. Jakkolwiek art. 54 nie określa przesłanek z powodu których może nastąpić sprzeciw wobec zgłoszenia, to może on być zgłoszony w szczególności, jeśli obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, gdy inwestor w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a także gdy nie uzupełniono zawiadomienia o zakończeniu budowy, mimo wezwania przez organ. Rezultaty zgłoszenia sprzeciwu zależne są od powodów jego wniesienia, z reguły jednak skutkują koniecznością wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Bieg 21-dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji rozpoczyna się od dnia w którym inwestor przedłożył kompletną dokumentację, o której mowa w art. 57 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego termin 21 dni został przez PINB dochowany, bowiem organ ten w 21 dniu od daty wpływu zawiadomienia wezwał inwestorów do uzupełnienia zawiadomienia wyznaczając w tym celu termin

7-dniowy. Inwestorzy otrzymali wezwanie w dniu (...) r., ale zawiadomienia nie uzupełnili. PINB wysłał decyzję o sprzeciwie w dniu (...) r. a zatem jeszcze przed upływem terminu 21 dni od końca wyznaczonego inwestorom ww. terminu 7-dniowego.

Dalej (...) WINB przyznał rację odwołującym, że przydomowa oczyszczalnia ścieków została przez nich wybudowana na podstawie zgłoszenia z dnia (...) r. Przyznał im też rację gdy chodzi o sposób wypełnienia protokołów badań oraz sprawdzeń. W ocenie (...) WINB wystarczające jest również takie oznaczenie świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, które zawiera adres inwestycji oraz zdjęcie budynku, gdyż nie ma wątpliwości jakiego obiektu budowlanego dotyczy. Z przepisów nie wynika też, aby do protokołu kontroli kominiarskiej należało załączyć kopię uprawnień mistrza kominiarskiego będącego jego autorem.

Tym niemniej wniesienie sprzeciwu co do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku było zdaniem organu odwoławczego zasadne. Został on bowiem zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle treści art. 36a Prawa budowlanego odstąpienie nieistotne odnosi się do takich odstąpień, które nie dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Wprowadzenie istotnych odstępstw do zatwierdzonego projektu budowlanego wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku organy nadzoru budowlanego winne są przeprowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Odstąpienie nieistotne nie wiąże się z koniecznością przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a jedynie do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami nieistotnymi, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. Zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego to projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące nieistotnego odstąpienia. Kwalifikacja odstąpienia dokonana przez projektanta nie jest jednakże wiążąca dla organów nadzoru budowlanego.

Zdaniem (...) WINB jakkolwiek katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego pojawił się dopiero w dniu (...) r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888 z późn. zm.), to jednakże już od początku obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, inwestor nie mógł prowadzić robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Jeśli takiego działania się dopuścił, było to podstawą wstrzymania robót budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu na dzień wejścia ww. nowelizacji w życie, tj. 1 stycznia 1995 r.). Wtedy kwalifikację charakteru odstępstwa ustawodawca pozostawił uznaniu organu. Zdaniem ŚWINB w rozpoznawanej sprawie doszło przy realizacji budynku do istotnych odstępstw zarówno gdy dokona się ich oceny na gruncie aktualnych jak i poprzednich regulacji. Daje to podstawę do zgłoszenia sprzeciwu do zamierzonego zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku. Z porównania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z projektem zagospodarowania działki z projektu budowlanego wynika bowiem, że projektowana odległość budynku od granicy wschodniej miała wynosić 1,5 m, a faktycznie wynosi od 2 m do 2,13 m, zaś odległość od południowej granicy działki planowana na 7,20 m rzeczywiście wynosi 7,60 m. Ponadto, zwiększona została kubatura budynku poprzez urządzenie na poddaszu pokoju nad tarasem wypoczynkowym.

Wyjaśnienia wymaga także inna okoliczność - z dziennika budowy (wpis z daty (...) r.) wynika, że podniesiono poziom posadowienia o circa 40 cm.

Odnośnie zaś kontrowersji co do sposobu prowadzenia dziennika budowy organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Już choćby z tego wynika, że informacje zawarte w dzienniku budowy mają znaczenie nie tylko w relacji inwestor - wykonawca robót, ale także, a może przede wszystkim na użytek organów nadzoru budowlanego stojących na straży przestrzegania przepisów Prawa budowlanego, a w dalszej mierze sądów administracyjnych kontrolujących działania administracji. Ponadto, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953, zwanego dalej rozporządzeniem MI z 26 czerwca 2002 r.) - "Dziennik budowy jest przeznaczony do rejestracji, w formie wpisów, przebiegu robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku ich wykonywania i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy, rozbiórki lub montażu". Z tej zatem przyczyny winny zostać odnotowane w dzienniku budowy takie zmiany - zakwalifikowane wprawdzie przez projektanta jako nieistotne - jak zmiana konstrukcji stropu (zmiana lokalizacji otworu nad parterem) czy zmiana konstrukcji schodów na poddasze.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. A. i A. małżonkowie G. zarzucili, że została ona oparta na błędnych przesłankach oraz wydana po upływie ustawowego 21-dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonali bowiem 17 (...) r. zaś decyzja o sprzeciwie została wydana dopiero (...) r. Termin ten został uchybiony nawet gdyby go liczyć od dnia doręczenia im (...) r. wezwania do uzupełnienia zgłoszenia. Wezwanie to zostało przy tym sformułowane bezpodstawnie gdyż do zgłoszenia dołączyli wszystkie wymagane i kompletne dokumenty. Zdaniem skarżących organy orzekające błędnie przyjęły, że w związku z dokonanymi odstępstwami doszło do zmiany kubatury budynku. W tym względzie nie przytoczyły konkretnych przepisów prawa, takie ich stanowisko uzasadniających. Zgodnie zaś z normą PN ISO9836:1997 (punkt 5.2.3c) do kubatury budynku wlicza się loggie, tarasy..., a w rozpatrywanej sprawie "został zabudowany taras na piętrze (a właściwie loggia bo jest częściowo wsunięty w obrys budynku), a więc kubatura budynku nie uległa zmianie". Zabudowa ta miała przy tym miejsce za wiedzą i zgodą projektanta, który określił tę zmianę jako nieistotną.

Odnośnie podniesionych nieprawidłowości co do prowadzenia dziennika budowy skarżący zarzucili, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia MI z 26 czerwca 2002 r. należy wpisywać do dziennika budowy "wszystkie zdarzenia i okoliczności zachodzące w toku ich wykonywania i mające znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonanych prac". Chodzi zatem o zdarzenia i okoliczności, które mają wpływ na konstrukcję budynku, jego statykę i bezpieczeństwo użytkowania. Wszystkie wpisy dotyczące robót i zdarzeń mających taki wpływ w dzienniku się znajdują. Zmiana miejsca ustawienia gotowych samonośnych schodów, przestawienie nienośnych ścianek działowych i likwidacja okna tego rodzaju wpływu nie dotyczą.

Odnośnie zmiany usytuowania budynku skarżący podnieśli, że nastąpiło to w związku z wątpliwościami co do przebiegu granic ich nieruchomości jakie zostały zgłoszone przez geodetę w czasie tyczenia budynku. Zmiana ta nie spowodowała jednak naruszenia obowiązujących przepisów dotyczących odległości od granicy działek i była skonsultowana z "urzędnikiem" organu wydającego pozwolenie na budowę. Nie została przy tym naruszona ani linia zabudowy, ani parametry zagospodarowania działki. W tym względzie na podstawie "art. 107 § 1 k.p.a." organy orzekające powinny zasięgnąć opinii organu wydającego pozwolenie na budowę, zwłaszcza w sytuacji gdy dopiero 3 lata po tyczeniu budynku został wprowadzony katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. O uzasadnionych w czasie tyczenia budynku obawach co do przebiegu granic działek świadczy przy tym zdaniem skarżących faktyczna obecnie odległość budynku od zachodniej granicy działki. Niejasności te mogłyby zostać przy tym usunięte gdyby organ odwoławczy zastosował art. 10 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę (...) WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. stwierdził, że w postępowaniu odwoławczym nie zgromadzono żadnego nowego materiału dowodowego.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty należy uznać za trafne.

Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że 21-dniowy termin z art. 54 Prawa budowlanego, w przypadku wezwania inwestora do uzupełnienia dołączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy dokumentów, liczy się od daty uzupełnienia tych dokumentów lub od upływu wyznaczonego terminu do ich złożenia. Błędne jest też powoływanie się w tym względzie na decyzję (...) WINB z dnia (...) r. (dołączoną w kserokopii do skargi), gdyż co do liczenia tego terminu organ zajął w niej identyczne stanowisko jak w niniejszej sprawie. Termin ten został w niniejszej sprawie dochowany w sytuacji gdy skarżący mieli uzupełnić dokumenty do dnia (...) zaś decyzja o sprzeciwie wydana (...) została nadana na poczcie na ich adres dnia (...) r. Przyjęcie stanowiska, że dla terminu z art. 54 ustawy nie ma znaczenia czy inwestor do zawiadomienia o jakim mowa w art. 57 ust. 1 dołączył wszystkie prawidłowo sporządzone i wymagane dokumenty wypaczałoby sens tej regulacji i w praktyce uniemożliwiałoby na tym etapie kontrolę zakończenia procesu budowlanego (zobacz też w tym względzie m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 392/11 - LEX nr 1085825). Nie można podzielić też zapatrywania skarżących, że przepisy dotyczące istotnych odstępstw nie mają w niniejszej sprawie zastosowania gdyż w chwili gdy uzyskiwali pozwolenie na budowę Prawo budowlane nie zawierało definicji takich odstępstw. Jak to bowiem prawidłowo stwierdził organ odwoławczy pojęcie to funkcjonowało już w pierwotnej wersji Prawa budowlanego z 1994 r. i jeszcze przed 31 maja 2004 r. dopuszczenie się istotnych odstępstw skutkowało wszczęciem postępowania legalizacyjnego (art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ustawy - według jej ówczesnego brzmienia).

Sąd nie podziela też stanowiska skarżących w przedmiocie oceny prawidłowości prowadzenia dołączonego przez nich do zgłoszenia o zakończeniu budowy jej dziennika. Gdy chodzi o treść tego urzędowego dokumentu to wynika ona (jak to zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji) z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego i z § 2 ust. 1 rozporządzenia MI z 26 czerwca 2002 r. Przepisy te powinny być przy tym interpretowane z uwzględnieniem treści art. 36a ust. 6 i art. 57 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 pkt 4b, art. 21 pkt 2b, art. 22 pkt 3 i art. 23 pkt 1 Prawa budowlanego. Skoro z art. 45 ust. 1 ustawy i § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, że dziennik budowy ma odzwierciedlać przebieg robót budowlanych, to niewątpliwie powinny się znaleźć w nim również wpisy dotyczące nawet nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, jako obrazujących faktyczny przebieg budowy i stwarzających możliwość kontroli prawidłowości jego przebiegu, zarówno przez uczestników procesu budowlanego (m.in. przez projektanta, który takie odstępstwo może zakwestionować) jak i przez organy nadzoru budowlanego. Nadto każda taka zmiana może mieć znaczenie dla oceny technicznej prawidłowości wykonania budowy w rozumieniu § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia MI. Z powyższych względów, odmiennych wniosków co do obowiązku ujawnienia w dzienniku budowy tego rodzaju robót, nie można wyprowadzić z faktu, że zgodnie z treścią art. 36a ust. 6 i art. 57 ust. 2 ustawy projektant jest zobowiązany nanieść zmiany nieistotne na kopiach rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, a w razie potrzeby sporządzić także uzupełniający opis.

Nie oznacza to jednak jak to przyjął organ pierwszej instancji, a które to stanowisko jak się wydaje (brak w tym względzie w zaskarżonej decyzji jednoznacznej wypowiedzi) zaaprobował (...) WINB, że brak wpisów tego rodzaju robót w dzienniku budowy daje zawsze podstawę do wniesienia sprzeciwu o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Do takiej konstatacji brak jest bowiem wyraźnej podstawy prawnej, której zresztą organy obu instancji również nie wskazały. Należałoby wskazać jednocześnie przepisy, które umożliwiają usunięcie tego typu nieprawidłowości. Trudno zaaprobować bowiem stanowisko, że sprzeciw mógłby zostać oparty jedynie na zarzutach co do prawidłowości prowadzenia dziennika budowy, a w szczególności na zarzucie braku w nim wpisów dotyczących niektórych robót, bez jednoczesnego wykazania, że braki takie dają jednocześnie podstawę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego np. w związku z treścią art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy. Gdy zważy się, że zgodnie z § 7 rozporządzenia MI z 26 czerwca 2002 r. wpisów w dzienniku budowy dokonuje się w porządku chronologicznym, w sposób uniemożliwiający dokonanie późniejszych uzupełnień, to zasadne jest pytanie w jaki sposób brakujące wpisy można później bez naruszenia tego przepisu uzupełnić. Organy obu instancji na to pytanie nie udzieliły odpowiedzi, wyprowadzając jednocześnie z faktu braku niektórych wpisów podstawę do wniesienia sprzeciwu. Działanie takie w oczywisty sposób narusza zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.).

Na aprobatę zasługują natomiast co do zasady zarzuty dotyczące stwierdzenia przy realizacji objętej zawiadomieniem budowy istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Jakkolwiek w świetle treści art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmieniającej Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) przepisy art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego mają zastosowanie również w niniejszej sprawie, to w jej stanie faktycznym brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że przy realizacji budowy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w części objętej projektem zagospodarowania działek lub terenu w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy. Sąd nie aprobuje stanowiska, które nie wynika zresztą w dostateczny sposób z treści prawa budowlanego, że za takie odstępstwo może i powinno być uznane każde odstępstwo w tym przedmiocie. Wykładnia taka prowadziłaby bowiem do nieuzasadnionego rygoryzmu w stosowaniu prawa i odbiegałaby od realiów życia codziennego, w sytuacji gdy nawet w pomiarach geodezyjnych dopuszczalny jest pewny błąd. Poza geodezyjnym tyczeniem obiektów w terenie, dalsze prace przy realizacji większości obiektów o prostej konstrukcji, do których należy zaliczyć niewątpliwie budynek skarżących, nie wymagają już ciągłego, czy też okresowego nadzoru geodety. Bardzo często zatem, nawet przy zachowaniu znacznego stopnia staranności ze strony wykonawcy i kierownika budowy, może dojść w trakcie budowy do pewnych odstępstw gdy chodzi o wymiary budynku, które obiektywnie rzecz ujmując prawie zawsze prowadzą do odstępstw o jakich mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Twierdzenie, że zgodnie z obowiązującymi przepisami zawsze w takiej sytuacji należałoby prowadzić postępowanie naprawcze lub uzyskać zmianę pozwolenia na budowę, przeczyłoby zdrowemu rozsądkowi i racjonalności działania prawodawcy. Nadto literalne brzmienie zdania pierwszego ust. 5 art. 36a ustawy prowadzi do wniosku, że mowa w tym przepisie nie o istotnych, a o nieistotnych odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego zdaniem Sądu za istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy rozumieć istotne, a nie każde, odstąpienie gdy chodzi o objęte projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę zagospodarowanie działki lub terenu oraz charakterystyczne parametry obiektu budowlanego. Zgodzić się zatem trzeba ze skarżącymi, że za takie nie może być uznane zwiększenie odległości ich budynku od granicy wschodniej z zatwierdzonych projektem budowlanym 150 cm do 200-213 cm, gdy jednocześnie spełnione zostały wynikające z rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2006 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległości budynku od granicy zachodniej. Tak samo należy też ocenić niewielkie zwiększenie odległości budynku od granicy południowej działki (niezrozumiałe jest w tym względzie powoływanie się w skardze na błędnie określone odległości od granicy zachodniej). Nie zostało przy tym bowiem jednocześnie nawet podniesione, że przedmiotowe odstępstwa naruszają zdaniem organów również, czy to inne obowiązujące przepisy, czy też uzasadnione interesy osób trzecich.

Gdy zaś chodzi o zmianę kubatury budynku poprzez urządzenie na poddaszu pokoju nad tarasem wypoczynkowym to sprawa w tym zakresie nie została w dostateczny sposób wyjaśniona i rozważona. Odnośnie zaskarżonej decyzji, to w tej materii organ odwoławczy nie poczynił w ogóle jakichkolwiek ustaleń i rozważań stwierdzając jedynie, że "zwiększona została kubatura budynku poprzez urządzenie na poddaszu pokoju nad tarasem wypoczynkowym". Organ pierwszej instancji zwiększenie kubatury budynku upatruje w zwiększeniu powierzchni użytkowej poddasza o powierzchnię o wymiarach 1,71 m x 4,1 m, co zostało przedstawione na rysunku nr 3 opracowania zmian nieistotnych, dołączonego do zawiadomienia skarżących o zakończeniu budowy. Zdaniem Sądu ustalenie to budzi zasadnicze wątpliwości i wymaga rozważenia oraz wyjaśnienia przy ponownym rozpatrzeniu odwołania. Z porównania elewacji budynku uwidocznionych na zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projekcie budowlanym oraz w opracowaniu ze stycznia 2014 r. zawierającym zmiany dokonane w trakcie jego realizacji zdaje się wynikać, że gdy chodzi o kształt dachu to nie uległ on zmianie. Istotnie doszło do zwiększenia powierzchni użytkowej poddasza w zakresie wskazanym w decyzji PINB ale jak się wydaje nastąpiło to w ramach istniejącej kubatury przez obniżenie stropu nad zadaszonym tarasem na parterze, na co wskazywałby równocześnie rysunek nr 10 i 3 opracowania "nieistotnych zmian". Najprawdopodobniej zmiana nastąpiła zatem "w przekrytej części zewnętrznej budynku" o jakiej mowa w § 3 pkt 24a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a więc nie spowodowała zwiększenia kubatury budynku. Ponieważ Sąd nie posiada w tym względzie wiedzy specjalistycznej kwestia ta będzie wymagała bliższego wyjaśnienia i opisania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Może się więc zatem okazać, że wbrew stanowisku organów orzekających nie doszło do zmiany kubatury budynku, a tym bardziej do zmiany istotnej. Prowadziłoby to jednocześnie do uchylenia sprzeciwu orzeczonego przez organ pierwszej instancji - gdyby nie zostały ujawnione nowe okoliczności uzasadniające utrzymanie tego sprzeciwu przez organ odwoławczy. Braki w powyższym zakresie świadczą o wydaniu zaskarżonej decyzji również z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z treścią skargi należy jeszcze jedynie sygnalizacyjnie stwierdzić, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw przy określaniu kubatury budynku na powoływanie się wprost na Polskie Normy.

Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.

Wytyczne co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.

sw

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.