II SA/Gl 90/18, Decyzja kasacyjna. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2464808

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2018 r. II SA/Gl 90/18 Decyzja kasacyjna.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2018 r. sprzeciwu W. B. i A. C. od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych

1.

oddala sprzeciw W. B.,

2.

odrzuca sprzeciw A. C.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. Prezydent Miasta P., stwierdził wygaśnięcie decyzji nr (...) z dnia (...) r. wydanej dla J. i J. K. udzielającej pozwolenie na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego z dwoma garażami dla samochodów osobowych, budowę przyłącza wodno - kanalizacyjnego na parceli 1 zlokalizowanej w P. przy ul. (...)". W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu (...) r. przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu, w trakcie której stwierdzono, że został om wzniesiony z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa te polegały na:

- rezygnacji z segmentu w części południowej i segmentu garażu (pom. 1/11)

- zmianie układu pomieszczeń w zrealizowanej części (rezygnacja z klatki schodowej w części wschodniej układu pomieszczeń) zmiana wysokości kondygnacji pierwotnego piętra, obecnie jako poddasze (roboty wykończeniowe w toku),

- zmianie konstrukcji dachu; wykonano jako naczółkowy,

- prawdopodobnym przesunięciu budynku względem granicy zachodniej,

- budowie tarasu od strony południowej z przybliżeniem do granicy o około 0,5 m.,

- zmianie układu otworów okiennych i drzwiowych.

Zawiadomieniami z dnia (...) r. i z dnia (...) r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do akt sprawy załączona została opinia z dnia (...) r. dotycząca usytuowania budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 2 w stosunku do granic działki, sporządzona przez geodetę mgr inż. R. P. Z kolei dnia (...) r. przedłożona została inwentaryzacja i opinia techniczna budynku mieszkalnego na działce nr 2 przy ul. (...) w P., datowania na (...) r., autorstwa mgr inż. Arch. B. B.

Dnia (...) r. wyjaśnienia złożył uprawniony geodeta - Pan A. G. o następującej treści: "(...) wytyczał geodezyjnie posadowienie budynku mieszkalnego przy ul. (...) w P. Oświadczył, że wytyczenie geodezyjne wykonane zostało na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i wchodzące w jego skład projektu zagospodarowania działki. Projekt zagospodarowania działki opracowany został na mapie analogowej (w zasobach geodezyjnych nie funkcjonowały jeszcze mapy numeryczne). Wytyczenie wykonano w oparciu o przebieg granic, których lokalizację przyjęto zgodnie z istniejącymi w terenie ogrodzeniami nieruchomości. W momencie wytyczenia budynku nie było obowiązku przeprowadzenia wznowienia granic nieruchomości. W związku z powyższym wytyczenie budynku nastąpiło w oparciu o projekt zagospodarowania, przebieg granic (ogrodzeń) oraz istniejącej zabudowy na nieruchomości inwestora i nieruchomości sąsiedniej. Wytyczenie to wykonano w sposób spełniający standardy techniczne w geodezji. Wytyczenie geodezyjne budynku w formie jak w projekcie zostało przekazane inwestorowi. Fakt ten został odnotowany w dzienniku budowy.". Ponadto Pan G. oświadczył również, że nie są mu znane okoliczności, które spowodowały zmianę kształtu budynku.

Decyzją nr (...) z dnia (...) r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na J. K. oraz J. K., jako inwestorów robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego z dwoma garażami dla samochodów osobowych na działce nr 1 przy ul. (...) w P., obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla ww. inwestycji oraz te roboty które należy przeprowadzić, celem doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami - w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia (...) r., uchylił decyzją organu powiatowego nr (...) z dnia (...) r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a decyzją z dnia (...) r., stwierdził nieważność decyzji nr (...) z dnia (...) r.

Decyzją z dnia (...) r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na Panią J. K. i na Pana J. K. obowiązek wykonania następujących robót budowlanych:

1.

przebudowę ściany południowej w ten sposób, aby ściana z otworem okiennym znajdowała się w odległości co najmniej 4 m od granicy z działką sąsiednią nr 3, a przy zachowaniu okna balkonowego montażu balustrady (o minimalnej wysokości 1,10 m od dolnej krawędzi drzwi oraz maksymalnym prześwicie lub wymiarze otworu pomiędzy elementami wypełnienia balustrady 0,12 m), zabezpieczającej powyższe drzwi balkonowe,

2.

przebudowę ściany zachodniej w ten sposób, aby lico ściany znajdowało się w granicy z działami sąsiednimi nr 4 i 5 oraz tworzyło mur ogniowy wyprowadzony 0,30 m ponad pokrycie dachowe,

3.

przebudowę konstrukcji dachowej poprzez likwidację naczółka w zachodniej części, dachu oraz przedłużenie i połączenie ww. konstrukcji dachowej z murem ogniowym,

4.

rozbiórkę tarasu wybudowanego w południowej części budynku - w terminie do dnia 29 czerwca 2018 r.

Od tej decyzji, pismem z dnia 14 października 2017 r., J. K. i J. K. wnieśli odwołanie.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia (...) r., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do pozyskanie części opisowej i graficznej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącej obszaru obejmującego działkę nr 1 przy ul. (...) w P.

W załączeniu do pisma z dnia (...) r. przesłana została część opisowa i graficzna z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulic: (...) w P., zatwierdzonego uchwałą nr (...) Rady Miasta w P. z dnia (...) r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) nr (...) z dnia (...) r. Wskazano, że dla działek nr 6 i 2 (przed podziałem działka nr 1) wyznaczony został w planie symbol A-15MU.

W konsekwencji zaskarżoną decyzją (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą orzeczenia kasatoryjnego organ wskazał, iż PINB w P.:

- w sposób niewystarczający uzasadnił swe rozstrzygnięcie,

- nie dokonał wystarczających ustaleń w zakresie zmian w obrysie budynku i jego kubaturze,

- nie dokonał wystarczających ustaleń w zakresie zagospodarowania działki poprzez budowę tarasu, którego lokalizacja z bardzo dużym prawdopodobieństwem narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- nie dokonał wystarczających ustaleń w zakresie zgodności lokalizacji budynku z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sprzeciw od tej decyzji do tutejszego Sądu złożyli W. B. i A. C. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji oraz sprzeciwiając się legalizacji przedmiotowego budynku wskazali, że domagają się do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z przepisami. Miało by to polegać na likwidacji otworów okiennych lub przesunięcie (aby ściana z oknami znajdowała się w odległości najmniej 4 m od granicy z sąsiednią nieruchomością. Domagają się również rozbiórki tarasu wybudowanego w południowej części budynku oraz uporządkowania gospodarowania wodą deszczową.

Odpowiadając na sprzeciw organ administracji podtrzymał swą dotychczasową argumentację, tym samym domagając się oddalenia skargi W. B. Jednocześnie wniósł o odrzucenie skargi A. C.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Na początku Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 64a § 1 p.p.s.a. "od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Jednocześnie zgodnie z art. 64c § 1 ustawy "sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji". Jak wynika z akt decyzja organu II instancji została doręczona A. C. (...) ("fikcja doręczenia" ze względu na brak podjęcia przesyłki zawierającej decyzję w terminie. Skarga została zaś złożona 8 stycznia 2017 r. - zatem przed doręczeniem decyzji. Skargę A. C. należało więc odrzucić.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi podniesionych przez W. B. (która to skarga została złożona w terminie) Sąd wskazuje co następuje.

Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519).

Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

Jak wynika z akt administracyjnych, organ I instancji w rozstrzyganej sprawie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wysoce niewystarczający a dokonanie tych ustaleń przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Kluczowe w postępowaniu legalizacyjnym jest ustalenie dwóch okoliczności. Przede wszystkim jest to zgodność obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wykazał (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego organ I instancji nie dokonał takich ustaleń. Zasadne jest również wskazanie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał oceny zgodności budynku (a zwłaszcza dobudowanego tarasu) z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Już te dwa uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym w pełni uzasadniły zastosowanie rozwiązania przewidzianymi w art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać, że są one niezasadne. Nie dotyczą one bowiem naruszenia przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a., ale stanowią sprzeciw wobec próby legalizacji będącego przedmiotem postępowania budynku.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę W. B. Działając na podstawie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił skargę A. C.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.