Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2600545

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 7 listopada 2018 r.
II SA/Gl 583/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski.

Sędziowie: WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), NSA Łucja Franiczek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta D. decyzją z dnie (...) r. nr (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - R. H. pozwolenia na budowę obiektu budowlanego pn. "(...)" przy ul. (...) w D., na działce nr 1, k.m. (...), usytuowanego w granicy z sąsiednimi działkami nr 2, 3 (budynek hali usytuowano w granicy działek nr 2, 3, natomiast obiekt budowlany w skład którego wchodzi budynek usytuowano w granicy działek nr 2, 3, 4). Decyzja pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia (...) r. znak (...), która dopuszczała budowę budynku w granicy z sąsiednimi działkami nr 2, 3.

Powyższe pozwolenie na budowę zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia (...) r. nr (...). Jednakże tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/GI 746/12 uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia (...) r. W konsekwencji organ odwoławczy decyzją z dnia (...) r. znak (...) uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostateczną decyzją z dnia (...) r. nr (...) stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) r.

Z obiegu prawnego została w konsekwencji wyeliminowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Postanowieniem nr (...) PINB w D. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia oceny technicznej obiektu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania. Ocena techniczna miała zawierać m.in. analizę zacienienia i zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia działek nr 3, k.m. (...) przy ul. (...) w D. i 2, k.m. (...) przy ul. (...) w D. wraz z wykresem zacienienia, a także zbadanie zgodności przedmiotowego obiektu z obowiązującymi przepisami § 13, § 57, § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Postanowienie to stało się ostateczne a stosowna ocena została przez inwestora przedstawiona.

W sprawie została również wydana decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia (...) r. nr (...) nr (...) o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "(...)". Decyzja ta (ostateczna) została wydana w związku z postępowaniem legalizacyjnym przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestora, do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego obiektu budowlanego pn. "(...)" wybudowanego przy ul. (...) w D. na działce nr 1 km (...), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych bez wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, Decyzja ta została uchylona przez ŚWINB decyzją z (...) r. nr (...), a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W rozstrzygnięciu tym wskazano, że "w postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót budowlanych zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt budowlany przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie mogą znaleźć zastosowania (...). Trudno mówić w takim przypadku o odstępstwach, czy zgodności zrealizowanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym, skoro projekt ten utracił walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest bowiem brak dokumentacji, w tym projektu budowlanego, który także został uchylony z obrotu prawnego. "

W toku dalszego postępowania, pismem z dnia (...) r. organ powiatowy zwrócił się do Prezydenta Miasta D. z zapytaniem, czy zostało przeprowadzone lub czy jest prowadzone aktualnie postępowanie rozgraniczeniowe (ustalenie przebiegu granic działek w drodze rozgraniczenia) pomiędzy nieruchomością na działce nr 1 km (...) przy ul. (...) w D., a sąsiednią nieruchomością na działkach nr 3 km (...) przy ul. (...) i nr 2 km (...) przy ul. (...) w D. Z odpowiedzi z dnia (...) r. UM w D. wynika, iż w sprawie wskazanych granic między nieruchomościami, spisano (...) r. protokół graniczny dotyczący ww. odcinka granic.

Następnie, w dniu (...) r. organ powiatowy wydał decyzję nr (...), którą ponownie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestora do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego obiektu budowlanego pn. "(...)" wybudowanego przy ul. (...) w D. na działce nr 1, k.m. (...), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych bez wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia (...) r. znak (...), organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Następnie decyzją z dnia z (...) r., nr (...), ŚWINB stwierdził nieważność decyzji PINB w D. nr (...) z dnia (...) r. jednakże decyzja nieważnościowa została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) r., znak: (...), a organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w D. nr (...) z dnia (...) r. GINB wskazał, że decyzja PINB zapadła co prawda z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, niemniej jednak naruszenie to nie miało charakteru kwalifikowanego oraz nie wywołało nieakceptowalnych skutków społeczno-gospodarczych.

Niezależnie od toczącego się postępowania nieważnościowego organ pierwszej instancji kontynuował postępowanie legalizacyjne. Po przedłożeniu przez inwestora kompletnego projektu budowlanego zamiennego, dotyczącego obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, PINB w D. decyzją nr (...) z (...) r., działając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny inwestycji "(...)", zrealizowanej przy ul. (...) w D., na działce nr 1, k.m. (...)" i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. M., właściciel sąsiadującej nieruchomości. Zarzucił organowi powiatowemu naruszenie art. 51 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której uchylona została decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu, stanowiącego przedmiot postępowania. Zarzucił także naruszenie szeregu przepisów proceduralnych, w tym m.in. art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepełne i nierzetelne zebranie i zbadanie materiału wyjaśniającego. Zakwestionował, iż organ oparł się częściowo na sporządzonej na zlecenie inwestora ocenie technicznej przedmiotowego obiektu.

Zaskarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, iż będący przedmiotem legalizacji obiekt został wzniesiony na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Zatem prawidłowo zastosowano w sprawie procedurę, o której mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane.

W obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia (...) r., nr (...) wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, którą wydano nakaz przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla spornego obiektu. Taki projekt został zaś przedstawiony.

Organ pierwszej instancji po otrzymaniu projektu budowlanego zamiennego zatwierdził go decyzją nr (...) z (...) r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu tej decyzji PINB wskazał, że projekt ten jest zgodny z zapisami obecnie obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy, oraz że nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Brak więc podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu. Został on opracowany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i aktualny wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, spełnia warunki, określone w Prawie budowlanym oraz Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Mieszkaniowej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Za bezzasadny organ uznał prezentowany w treści odwołania zarzut, dotyczący oparcia twierdzeń zaskarżonej decyzji na przedłożonej w ramach postępowania ocenie technicznej spornych robót. W odwołaniu pełnomocnik skarżącego wskazuje, że z uwagi na fakt, iż ocena ta była sporządzana na zlecenie Inwestora, trudno oczekiwać, aby jej ustalenia miały być dla Inwestora niekorzystne. ŚWINB uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania twierdzeń przedłożonej w sprawie oceny technicznej, która jest spójna, logiczna a wynikające z niej twierdzenia pozwalają na oparcie na niej rozstrzygnięcia w sprawie.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył A. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił organowi administracji naruszenie:

- art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - polegające na braku jego zastosowania,

- art. 51 Prawa budowlanego - przyjęcie błędnej interpretacji trybu postępowania, który te przepisy opisują,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepełne uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego inwestycji pn. "(...)" zrealizowanej przy ul. (...) w D. na działce nr 1, k.m. (...).

Wskazał, że uchylono i usunięto z obrotu prawnego wadliwą decyzję o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) r., w związku z czym brak jest podstawy prawnej dla stwierdzenia legalności dokonanej inwestycji. Inwestor mając pełną wiedzę o toczącym się postępowaniu w przedmiocie uchylenia decyzji pozwolenia na budowę, musiał liczyć się z konsekwencjami dalszego prowadzenia inwestycji w przypadku ewentualnego uchylenia tej decyzji, co w ostateczności się dokonało.

Skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiednich, z powodu inwestycji na działce nr 1, k.m. (...) został praktycznie pozbawiony możliwości zabudowania swojej nieruchomości zgodnie z pierwotnymi planami. Nie można zgodzić się z organem pierwszej instancji, iż istnieje możliwość takiej zabudowy działki skarżącego, która byłaby zgodna z przepisami prawa. Ponadto, inwestycja powoduje znaczne zacienienie nieruchomości skarżącego.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Jak wynika z akt administracyjnych (...) przy ul. (...) w D., na działce nr 1, k.m. (...), usytuowana w granicy z sąsiednimi działkami nr 2, 3 została wzniesiona na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę udzielonego przez Prezydenta Miasta D. decyzją z dnia (...) r. nr (...). Zatem w momencie wznoszenia obiektu, działania prowadzone przez inwestora były legalne.

Jednakże na skutek wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/GI 746/12 oraz decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwolenie na budowę zostało usunięte z obrotu prawnego. Konieczne więc było przeprowadzenie odpowiedniego postępowania legalizacyjnego.

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego zastosowały prawidłowy tryb legalizacji. Nie można tu było zastosować procedury przewidzianej w art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), gdyż obiekt został wzniesiony legalnie. Zasadnie zatem wykorzystano rozwiązania przewidziane w art. 51 ustawy.

W sprawie została wydana decyzja PINB w D. z (...) r. nr (...), którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązano inwestora do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego obiektu budowlanego. Ta decyzja pozostaje w obrocie prawnym.

Inwestor przedstawił projekt budowlany zamienny. Jak wynika z ustaleń organów jest on zgodny z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktach sprawy znajduje się również ocena techniczna obiektu budowlanego,zawierająca m.in. analizę zacienienia i zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia działek nr 3, k.m. (...) przy ul. (...) w D. i 2, k.m. (...) przy ul. (...) w D. wraz z wykresem zacienienia. Obejmuje ona także zbadanie zgodności przedmiotowego obiektu z obowiązującymi przepisami § 13, § 57, § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Ocena ta została przygotowana przez osobę posiadającą kwalifikacje w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę powyższe PINB w D. w sposób uzasadniony decyzją nr (...) z (...) r., działając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny inwestycji. Inwestor spełnił bowiem wszystkie wymagania przewidziane prawem.

W kontekście powyższego zarzuty skargi należy uznać za niezasadne. Bez znaczenia w sprawie jest to, iż pierwotne pozwolenie na budowę zostało usunięte z obrotu prawnego (jednakże po zrealizowaniu inwestycji). W takich sytuacjach znajduje bowiem zastosowanie postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 51 (w związku z art. 50) ustawy Prawo budowlane.

Skarżący nie wykazał, że sporządzona w sprawie ocena techniczna (obejmująca również aspekt możliwego zacienienia działki sąsiedniej) jest nieprawidłowa, czy też nierzetelna. Podlegała ona ocenie organów nadzoru budowlanego, które uznały ją za prawidłową. Powyższa ocena została sporządzona na wniosek i koszt inwestora zgodnie z prawem. Wynika z niej, że inwestycja w pełni spełnia wymagania przepisów budowlanych oraz nie powoduje zacienienia nieruchomości sąsiedniej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.