Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720910

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 21 sierpnia 2019 r.
II SA/Gl 486/19
Brak możliwości uchylenia decyzji ostatecznej, przyznającej rodzinie zastępczej świadczenie wychowawcze, z mocą wsteczną.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska.

Sędziowie Asesor, WSA: Tomasz Dziuk, Stanisław Nitecki (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej dodatek wychowawczy uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta K. decyzją z (...) r. nr (...), wydaną na podstawie art. 104 i art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 87 i art. 88 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998 z późn. zm.) uchylił z dniem (...) r. swoją decyzję z (...) r. nr (...) przyznającą H.Z. (dalej strona lub skarżąca) dodatek wychowawczy na dziecko M.G. umieszczonego w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że matka małoletniego M. z dniem (...) lipca 2018 r. osiągnęła pełnoletność, a tym samym uzyskała pełnię władzy rodzicielskiej nad synem. Ponadto zaznaczono, że zgodnie z pismem z Sądu Rejonowego K. z (...) r. postanowienie o ustanowieniu rodziny zastępczej upadło, co oznacza, że z dniem uzyskania pełnoletności przez matkę naturalną wygasło umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, a strona przestała pełnić funkcję rodziny zastępczej. Następstwem tego jest pobranie nienależnego świadczenia za okres od (...) lipca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r.

Z decyzją tą nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji oraz podniosła, że w trakcie rozprawy o ustanowienie rodziny zastępczej nie została poinformowana o tym, że wraz z uzyskaniem przez córkę pełnoletności kończy się bycie rodziną zastępczą, informację o tym uzyskała od koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej dopiero w sierpniu 2018 r. Jednocześnie podniosła, że matka nie interesuje się swoim synem a jej wnukiem, natomiast on przebywa u niej i pozostaje pod jej stałą opieką. Nadto zaznaczyła, że (...) października 2018 r. matka wnuka wyszła za mąż za osobę, która przebywa w areszcie śledczym, a córka nie ma unormowanej sytuacji finansowej, mieszkaniowej i zawodowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z (...) r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło uchylić decyzję Prezydenta Miasta K. nr (...) z (...) r. przyznającą dodatek wychowawczy na dziecko M.G., umieszczone w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść art. 87 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W dalszej części uzasadnienia organ ten przedstawił podejmowane w sprawie działania oraz zamieścił stwierdzenie, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji są prawidłowe. Następnie organ odwoławczy zamieścił rozważania dotyczące możliwości zmiany decyzji i podkreślił, że co do zasady pozbawienie prawa z mocą wsteczną wymaga istnienia wyraźnej normy prawnej, a art. 87 i art. 88 przywoływanej ustawy takich możliwości nie dają. W tej sytuacji zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej prawo może dotyczyć jedynie prawa strony na przyszłość, a przewidziana przywołanymi przepisami decyzja weryfikacyjna jest aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania przez organ odwoławczy.

Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wyraziła swoje niezadowolenie i zarzuciła jej naruszenie art. 6, art. 7, art-v 8, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 523 Kodeksu postępowania cywilnego, art. 112⁴ Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 37 ust. 1 i art. 88 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez wydanie przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej i faktycznej, gdyż postanowienie o umieszczeniu małoletniego M. G. w pieczy zastępczej nie zostało uchylone ani zmienione, a dziecko to cały czas pozostaje pod jej opieką. Zakwestionowała skuteczność korespondencji prowadzonej przez organ pierwszej instancji z sądem powszechnym i wynikające z niej konsekwencje. W skardze tej odwołała się do postanowień art. 523 Kodeksu postępowania cywilnego i zawartej w nim zasady trwałości postanowień wydanych w postępowaniu nieprocesowym. Wyeliminowanie takiego postanowienia z obrotu prawnego wymaga wydania postanowienia po uprzednim przeprowadzeniu stosownego postępowania. W ocenie skarżącej osiągnięcie przez matkę macierzysta pełnoletności nie oznacza, że ustała piecza zastępcza, ponieważ w obowiązujących regulacjach brak jest przepisu; który normowałby taką okoliczność. Jedynym przypadkiem zakończenia pieczy zastępczej z mocy prawa jest uzyskanie przez dziecko pełnoletniości, a taka sytuacja w sprawie nie zaistniała.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że stan faktyczny w sprawie nie budzi żadnych wątpliwości i został przez organy administracji publicznej ustalony w sposób prawidłowy i pozwalający podejmować rozstrzygnięcia. Przeprowadzona przez Sąd z urzędu kontrola przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie dała podstaw do stawiania organom administracji zarzutów jego wadliwości. Ustalenie to pozwala skupić uwagę wyłącznie na normach prawnych mających zastosowanie w sprawie.

Jak wynika z treści podstaw prawnych wydanych rozstrzygnięć, organy te w podstawie materialnoprawnej przywołały postanowienia art. 87 i art. 88 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie posiadają art. 88 ust. 1 przywoływanej ustawy, zgodnie z którym świadczenia, dodatki i dofinansowanie do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a, art. 81, art. 83 i art. 84, są udzielane na wniosek odpowiednio rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka. W myśl ust. 5 tego przepisu w przypadku zmiany przepisów regulujących prawo do świadczeń, dodatków i dofinansowania do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a, art. 81, art. 83 i art. 84, oraz w przypadku zmiany sytuacji osobistej rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka, a także w przypadku zmiany sytuacji osobistej, dochodowej lub majątkowej umieszczonego dziecka, organ właściwy do wydania decyzji może bez zgody rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka zmienić lub uchylić decyzję, o przyznaniu lub odmowie przyznania wskazanych powyżej świadczeń. W przypadku przepisów procesowych organ pierwszej instancji odwołał się do postanowień art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast organ wyższego stopnia po przeprowadzeniu stosownej analizy dotyczącej zmiany i uchylenia decyzji administracyjnej nie wskazał regulacji, która w tej konkretnej sprawie ma zastosowanie. Z wywodów tego organu można wnioskować, że podobnie jak organ pierwszej instancji, w jego ocenie zastosowanie posiada art. 163 tego Kodeksu.

Ustalony stan faktyczny, który jak zostało to podkreślone, nie budzi wątpliwości i przywołane unormowania prawne skłoniły organy administracji publicznej do następujących rozstrzygnięć, otóż organ pierwszej instancji uchylił swoją decyzję przyznającą skarżącej prawo do dodatku wychowawczego z dniem 1 września 2018 r. Z treści decyzji tego organu nie można doszukać się motywów podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a w szczególności czym kierował się ten organ uchylając (...) r. swoją decyzję, przyznającą przedmiotowy dodatek, z dniem 1 września 2018 r. Z kolei organ odwoławczy, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji z (...) r., uchylił decyzję tego organu przyznającą stronie wskazany powyżej dodatek, bez wskazania jakiejkolwiek daty. Organ ten w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że eliminacja przywołanej decyzji następuje z dniem wydania przez niego decyzji.

Rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji w realiach rozpoznawanej sprawy nie są prawidłowe i nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Po myśli art. 88 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w przypadku zmiany sytuacji osobistej rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka, a także w przypadku zmiany sytuacji osobistej, dochodowej lub majątkowej umieszczonego dziecka, organ właściwy do wydania decyzji może bez zgody rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka zmienić lub uchylić decyzję, o przyznaniu lub odmowie przyznania wskazanych powyżej świadczeń. Przywołany powyżej przepis winien być w sposób właściwy zinterpretowany. Zgodnie z nim organ administracji publicznej w przypadku wystąpienia przesłanki w niej występującej może podjąć stosowne działania zmierzające do zmiany lub uchylenia wcześniej wydanej decyzji. Taka treść tego przepisu, jak zasadnie akcentował to organ odwoławczy, nakazuje podejmować decyzję tylko na przyszłość. Przyjmując taką interpretację tej normy prawnej, organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie w sposób prawidłowy, jednakże przyjęta wykładnia tej regulacji nie jest właściwa. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy z dniem (...) lipca 2018 r. matka macierzysta M. G. osiągnęła pełnoletniość i fakt ten jest zdarzeniem obiektywnym. Z tą chwilą uzyskała ona pełnię władzy rodzicielskiej względem własnego syna, co równocześnie oznacza, że ustanowiona rodzina zastępcza względem M. G. upadła. Podkreślenia wymaga, iż organ pierwszej instancji (...) r. skierował do Sądu Rejonowego K. stosowne pytanie dotyczące istnienia zawiązanej rodziny zastępczej. Podkreślić należy, że pismo to skierowane zostało do wskazanego Sądu w pierwszym dniu po uzyskaniu pełnoletniości przez matką macierzystą. W następstwie tego pisma organ uzyskał wiążąca informację, że rodzina zastępcza przestała istnieć, a postanowienie o ustanowieniu rodziny zastępczej upadło. W tym miejscu przyjdzie podkreślić, że zarzuty skarżącej formułowane w skardze, co do charakteru prawnego informacji skierowanej do organu administracji ze strony sądu powszechnego nie mogą być uwzględnione, ponieważ pismo to pochodzi z właściwego Sądu oraz zawiera wszelkie wymagane elementy, wskazujące na to, że w jego ocenie rodzina zastępcza ustanowiona na rzecz M. G. przestała istnieć. W konsekwencji informacja zawarta w odpowiedzi wskazanego Sądu jest wiążąca dla organów administracji publicznej i dla rozpoznającego niniejszą sprawę sądu administracyjnego.

W przedstawionym stanie faktycznym wyczerpana została przesłanka uchylenia decyzji przyznającej skarżącej dodatek wychowawczy, ponieważ przestała być rodzina zastępczą. W świetle powyższego rozważyć należy, czy w tym przypadku organ administracji wydaje decyzję konstytutywną czy tez deklaratoryjną. W ocenie składu orzekającego w tej konkretnej sprawie organy administracji wydawały decyzję deklaratoryjną, ponieważ norma prawna uzależnia wydanie decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej dodatek wychowawczy od stwierdzenia występowania stanu faktycznego. Już samo występowanie danego stanu faktycznego wymusza na organie administracji publicznej podjęcie określonego rozstrzygnięcia, (zob. J. Filipek Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. 2 Kraków 2001 r.s. 63). Inaczej ujmując to zagadnienie przyjdzie stwierdzić, że w przypadku zaistnienia określonego stanu faktycznego organ administracji obowiązany jest podjąć przewidzianą prawem decyzję. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że organy administracji po otrzymaniu stosownej informacji ze strony sądu powszechnego o upadku ustanowienia rodziny zastępczej z dniem (...) lipca 2018 r. obowiązane były do podjęcia stosownych rozstrzygnięć. Należy mieć w polu widzenia to, że art. 88 ust. 5 przywoływanej ustawy wskazuje, że organ może podjąć stosowne rozstrzygnięcie, jednakże organy administracji publicznej obowiązane są podejmować działania na podstawie przepisów prawa, a z tych przepisów wprost wynika, że z chwilą uzyskania pełnoletniości przez matkę macierzystą upada rodzina zastępcza i co jest istotne w rozpoznawanej sprawie sąd powszechny to w sposób jednoznaczny stwierdził. Oznacza to zatem, że uznanie o jakim mowa w tym przepisie w tym konkretnym przypadku nie występuje, a organ administracji obowiązany był podjąć decyzję weryfikacyjną. Ponadto ustalenie, że w tym przypadku organy administracji publicznej podejmują decyzję o charakterze deklaratoryjnym pozwala na wydanie decyzji z mocą wsteczną, a zatem na uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z dniem, z którym strona postępowania administracyjnego przestała spełniać wymogi do otrzymywania przyznanego prawa, co w rozpoznawanej sprawie oznacza od dnia uzyskania pełnoletniości przez matkę macierzystą.

Przeprowadzone powyżej rozważania skłaniają do opowiedzenia się za stanowiskiem, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej obowiązane były do wyeliminowania decyzji przyznającej skarżącej prawo do dodatku wychowawczego od (...) lipca 2018 r. Oznacza to, że organy te dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi, a tym samym wyczerpana została przesłanka przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi. Na marginesie można zauważyć, że zamieszczenie w decyzji weryfikacyjnej takiej daty wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej prawo do dodatku wychowawczego, czyni czytelną i jasną sytuację w kontekście pobrania nienależnego świadczenia i domagania się jego zwrotu.

Podnoszone przez skarżącą w skardze do tutejszego Sądu argumenty odnoszące się do sytuacji faktycznej występującej w rodzinie, a w szczególności to, że matka macierzysta nie sprawuje w sposób prawidłowy władzy rodzicielskiej nie mogły być uwzględnione. Okoliczności te skarżąca może podnosić przed sądem rodzinnym w ramach postępowania zmierzającego do ograniczenia córce władzy rodzicielskiej i ustanowienia ponownie rodziny zastępczej dla wnuka.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku, które jak się wydaje są jednoznaczne i czytelne, podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżoną decyzję.

mr

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.