Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1500309

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 6 sierpnia 2014 r.
II SA/Gl 464/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.).

Sędziowie WSA: Iwona Bogucka, Piotr Broda.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skarg "A" S.A. w S. oraz Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych

1)

uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

2)

zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej "A" S.A. w S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), dalej zwanej Prawem budowlanym, nakazał "A" S.A. w S. oraz Prezydentowi Miasta K., jako reprezentantowi Skarbu Państwa, wykonanie określonych robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem kładki dla pieszych zlokalizowanej w K., nad torami "A" S.A., na działkach nr a, b i c w K., obr. 003 L., arkusz mapy 29 (poza terenem zamkniętym) w terminie do dnia 31 maja 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa kładka znajduje się nad dwoma torami kolejowymi "B" S.A. linii nr 1 oraz jednym torem "A" S.A. linii nr 2 w K. i łączy ul. (...) i ul. (...). Część tego obiektu (nad torami "B" S.A. - działka nr d) zlokalizowana jest na terenie zamkniętym i postępowanie dotyczące tego odcinka kładki prowadzi (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Niniejsze postępowanie dotyczyło natomiast pozostałej części obiektu, znajdującej się na działkach nr a, b i c. Organ pierwszej instancji ustalił, że działka nr a stanowi własność Skarbu Państwa, zaś na mocy decyzji Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...)"A" S.A. w S. nabyła prawo użytkowania wieczystego tej działki wraz z odrębną własnością znajdujących się na niej budynków i urządzeń. Prawo własności do działek nr b i c przysługuje również Skarbowi Państwa, lecz "A" S.A. jest faktycznym ich użytkownikiem. Powołując się na wykonaną ocenę techniczną przedmiotowej kładki, organ pierwszej instancji podał, że jej stan techniczny nie stanowi bezpośredniego zagrożenia i po przeprowadzeniu określonych prac remontowych może być nadal użytkowana.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta K., działając za Skarb Państwa, zwrócił uwagę, że określone tą decyzją obowiązki winny być nałożone na właściciela lub zarządcę obiektu, tj. w niniejszej sprawie "A" S.A. w S. jako faktycznego użytkownika działek nr b i c (użytkownika wieczystego działki nr a).

Odwołanie złożyła również "A" S.A. w S. wskazując, że przedmiotowa kładka znajduje się na gruncie będącym własnością Skarbu Państwa, a jedynie na działce nr d oraz a ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego na rzecz odpowiednio "B" S.A. w W. i "A" S.A. w S. W konsekwencji nie można na wnoszącą odwołanie Spółkę nałożyć obowiązku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który może być nałożony tylko na właściciela lub zarządcę obiektu. W oparciu o wykładnię systemową i funkcjonalną Prawa budowlanego "A" S.A. wskazała na rozróżnienie pojęć właściciela i użytkownika wieczystego. Podkreśliła, że żaden przepis Prawa budowlanego nie łączy skutków prawnych z posiadaniem statusu "użytkownika faktycznego". Zauważyła także brak tożsamości pojęć "zarządca obiektu budowlanego", o którym mowa w przepisach Prawa budowlanego i "zarządca infrastruktury kolejowej", którego status reguluje ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Zdaniem Spółki podmiotem na rzecz którego ustanowiono "trwały zarząd" w odniesieniu do przedmiotowej kładki i mającym "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" może być tylko jej właściciel, tj. Skarb Państwa. Tymczasem, wnosząca odwołanie Spółka nie może być uznana za zarządcę tego obiektu w świetle przepisów Prawa budowlanego, ani w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie kolejowym. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołań tych nie uwzględnił i decyzją z dnia (...) r. nr (...) utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy podzielił pogląd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w odniesieniu do zakresu robót koniecznych dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jak i kręgu podmiotów zobowiązanych do wykonania nałożonych tą decyzją obowiązków. Wskazując na regulację art. 61 Prawa budowlanego, organ odwoławczy przyjął bowiem, że do wykonania ewentualnych nakazów orzeczonych w oparciu o treść art. 66 tej ustawy, zobowiązany jest właściciel lub zarządca obiektu, a w przypadku stosunku współwłasności - wszyscy współwłaściciele. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że zgodnie z wypisem i wyrysem z ewidencji gruntów oraz wypisem z ksiąg wieczystych przedmiotowa kładka przebiega m.in. przez działki nr a, b i c (poza terenem zamkniętym), będące własnością Skarbu Państwa, a działka nr a w użytkowaniu wieczystym "A" S.A. W związku z uregulowaniami zawartymi w art. 47, art. 48 i art. 235 Kodeksu cywilnego, w powyższej części obiekt ten jest zatem współwłasnością "A" S.A. w S. oraz Skarbu Państwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, "A" S.A. w S., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzuty naruszenia:

a)

przepisów prawa materialnego:

- art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że podmiot ten jest współwłaścicielem przedmiotowej kładki i nałożenie obowiązków wskazanych w treści decyzji;

- art. 83 ust. 3 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez prowadzenie postępowania tylko co do części obiektu, a nie całości przez jeden organ;

- art. 4 pkt 2, 12 i 13 oraz art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 2a z późn. zm.) poprzez niewyjaśnienie, czy sporna kładka stanowi obiekt mostowy wchodzący w skład drogi publicznej czy też drogi wewnętrznej;

b)

przepisów prawa procesowego:

- art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 19ar. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej k.p.a.) błędnie przyjmując, że skarżąca Spółka posiada przymiot strony postępowania;

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w odniesieniu do całego obiektu.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wystąpił także z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...) celem potwierdzenia, że skarżąca Spółka nie jest właścicielem spornej kładki.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Spółki powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo zwrócił uwagę, że stan całego obiektu wymaga odpowiedniej interwencji. Natomiast postępowanie prowadzone było jedynie co do jego części usytuowanej na działkach nr a,b i c (poza terenem zamkniętym). Część kładki znajduje się zaś na terenie zamkniętym, co uzasadniania właściwość wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji, zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki należało zatem prowadzić postępowanie co do całości obiektu przez jeden organ, tj. (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nadto, pełnomocnik skarżącej Spółki wytknął organowi, że błędnie zaliczył sporną kładkę do kolejowych obiektów inżynierskich, podczas gdy jest to budowla towarzysząca związana z obsługą przewozów osób i rzeczy. Podkreślił, że organ winien ustalić przebieg dróg, które łączy sporna kładka, celem ustalenia czy jest to obiekt mostowy, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, wchodzący w skład drogi publicznej. Zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia, czy sporna kładka stanowi drogę publiczną czy też wewnętrzną, gdyż obowiązek utrzymania drogi należy do zarządcy lub właściciela terenu, na którym droga się znajduje, tylko w przypadku dróg wewnętrznych. Zarzucił również, że organ przeprowadził postępowanie w oparciu o wypisy z rejestru gruntów, z pominięciem prowadzonej przez zarządcę drogi ewidencji dróg i obiektów mostowych oraz wypisów z ksiąg wieczystych dla działek nr a,b i c.

Odrębną skargę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Prezydent Miasta K. działając w imieniu Skarbu Państwa. Wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

podniósł zarzuty naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu skargi ponownie zwrócił uwagę, że podmiotem posiadającym faktyczne władztwo nad działkami nr a,b i c oraz nad znajdującą się nad nimi kładką jest "A" S.A. w S. i podmiot ten należy uznać za zarządcę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Skarżący podkreślił, że Spółka ta jest użytkownikiem wieczystym działki nr a i właścicielem znajdujących się na niej m.in. wiaduktów i torów kolejowych, a działki nr b i c pozostają w jej władaniu (użytkowaniu). Według skarżącego sporna kładka to ten sam obiekt co wiadukt wymieniony w decyzji z decyzji Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...). Wskazując na treść art. 2d i art. 2a Kodeksu cywilnego, skarżący podniósł, że nakłady konieczne obciążają użytkownika rzeczy. Nadto, podał okoliczności, świadczące jego zdaniem, że "A" S.A. w S. jest zarządcą infrastruktury kolejowej.

Udzielając odpowiedzi na powyższe skargi (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2014 r. organ odwoławczy poinformował Sąd o wydanym w dniu 7 listopada 2013 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 892/13, zapadłym w sprawie dotyczącej tej samej kładki, do której odnosi się decyzja zaskarżona w niniejszym postępowaniu, tyle że jej części położonej na terenie zamkniętym.

Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę wnosząc dodatkowo o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał również na poniesione przez stronę koszty sporządzenia oceny technicznej obiektu. Stający za Skarb Państwa pełnomocnik w osobie radcy prawnego także podtrzymał złożoną w sprawie skargę, zwrócił przy tym uwagę, że nie jest możliwe ustanowienie trwałego zarządu na rzecz Skarbu Państwa na nieruchomości będącej przedmiotem jego własności. Obaj pełnomocnicy wyjaśnili, że remont spornej kładki nie został przeprowadzony oraz, że nie jest im znany dalszy ciąg postępowania dotyczącego "B" S.A. (...) w S.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja ostać się nie mogła, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż podniesione w skargach, które Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skarg (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej zwanej p.p.s.a.) wziął pod rozwagę z urzędu.

W niniejszej sprawie istotne jest, że prawomocnym wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 892/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi "B" S.A. (...) w S., uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) oraz poprzedzające je postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...). Na mocy tych postanowień nałożono zaś na "B" S.A. (...) w S. obowiązek przedłożenia oceny technicznej kładki, będącej przedmiotem niniejszej sprawy, w części usytuowanej na działce nr d - na terenie zamkniętym. W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że w sprawie należało przeprowadzić jedno postępowanie dotyczące całego obiektu budowlanego, a ponieważ kładka znajduje się na terenie kilku działek, z których jedna (nr d) zlokalizowana jest na terenie zamkniętym, co uzasadnia działanie wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, to sprawę winien prowadzić ten organ, tj. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.

W świetle powyższego podkreślić wymaga, że prawomocny wyroku sądu posiada walor wiążący z mocy art. 170 p.p.s.a. nie tylko dla stron i sądu, który go wydał, lecz również dla innych sądów.

Mając zatem na uwadze fakt wydania prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 892/13, w ślad za tym orzeczeniem wskazać należy, że bezsporne w rozpatrywanej sprawie jest, że kładka dla pieszych usytuowana jest pomiędzy ul. (...) i ul. (...) w K., na działkach nr a,b i c oraz na działce nr d stanowiącej, w oparciu o decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 12 sierpnia 2011 r. nr 25 (Dz. Urz. M.I. Nr 10, poz. 48 z późn. zm.), zmieniającą decyzję tego organu z dnia 17 grudnia 2009 r. nr 45 (Dz. Urz. M.I. Nr 14, poz. 51 z późn. zm.) teren zamknięty. Strony nie kwestionowany także okoliczności, że stan techniczny całej kładki budził zastrzeżenia i wymagał podjęcia postępowania przez właściwy organ. Jak wynika z akt sprawy (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał się jednak za niewłaściwy do prowadzenia postępowania w odniesieniu do całego obiektu i pismem z dnia (...) r. znak (...), powołując się na art. 65 § 1 k.p.a., przekazał sprawę złego stanu technicznego przedmiotowej kładki w odniesieniu do jej części usytuowanej na działkach nr a,b i c (poza terenem zamkniętym) Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. Organ wojewódzki wszczął natomiast postępowanie w zakresie, w jakim kładka znajduje się na terenie zamkniętym, tj. na działce nr d. W konsekwencji, w stosunku do tego samego obiektu budowlanego toczyły się dwa odrębne postępowania odnośnie jego stanu technicznego, przed organem wojewódzkim i powiatowym.

Owe rozdzielenie sprawy uznać należy za nieprawidłowe.

Stosownie do treści art. 19 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej, którą ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.).

Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 5 w związku z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w art. 83 ust. 1 (w tym w art. 66 tej ustawy) w odniesieniu do obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych. Regulacja ta, jak również przepis art. 66 Prawa budowlanego, wskazuje na kompetencję organu wojewódzkiego w odniesieniu do całego obiektu, a nie jego części. Odmienna interpretacja art. 82 Prawa budowlanego mogłaby bowiem skutkować wydaniem w stosunku do tego samego obiektu (jego części) przez dwa rożne organy (szczebla powiatowego i wojewódzkiego) dwóch rozstrzygnięć, pozostających ze sobą w sprzeczności bądź dotkniętych wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Należy mieć także na względzie zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a).

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie stanu technicznego spornej kładki dla pieszych należało zatem prowadzić jedno postępowanie dotyczące całego obiektu budowlanego. Z uwagi na fakt, że obiekt ten znajduje się na terenie czterech działek, a jedna z nich będąc terenem zamkniętym wskazuje na kompetencję wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, to sprawę winien prowadzić ten organ, tj. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.

Nie można zatem zaakceptować zaskarżonej niniejszym postępowaniu decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., która utrzymuje w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., odnoszącą się tylko do części kładki, w sytuacji w której postępowanie w sprawie należało przeprowadzić w odniesieniu do całego obiektu budowlanego. Nie dokonano wobec tego prawidłowej kontroli tego obiektu. Fakt, że kładka znajduje się także na działce nr d (na terenie zamkniętym), będącej w użytkowaniu wieczystym "B" S.A. (...) w S. winien być niewątpliwie uwzględniony w formułowaniu obowiązków w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego, w tym przy ustalaniu adresata (adresatów) tego obowiązku.

Jednocześnie, należy zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej Spółki, że określając adresatów nałożonego obowiązku, orzekające w sprawie organy nie uwzględniły przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 2a). Z akt sprawy wynika jedynie, że kładka znajduje się pomiędzy ul. (...) i ul. (...), służy mieszkańcom i łączy dwa osiedla. Brak jest natomiast dokumentacji, na podstawie której można ustalić przebieg tych dróg, ich początek i koniec. W ten sposób należało zaś określić, czy kładka jest obiektem mostowym w rozumieniu art. 4 pkt 13 powyższej ustawy, wchodzącym w skład drogi publicznej bądź wewnętrznej. Wskazać wymaga, że jak wynika z treści art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, obowiązek utrzymania drogi wewnętrznej należy do zarządcy bądź właściciela terenu, na którym droga ta znajduje się.

Z tych względów skargi musiały odnieść skutek, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie sprawy w odniesieniu do całego obiektu oraz nie ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości adresata nałożonego obowiązku. W tej sytuacji decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., winien zgodnie z powyższymi rozważeniami orzec o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu wadliwie wszczętego postępowania przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie dotyczące stanu technicznego całej kładki dla pieszych winno zaś toczyć się przed (...) Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K.

W tym stanie rzeczy pozostałe zarzuty skarg nie miały w niniejszej sprawie znaczenia i nie mogłyby stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym (w niniejszej sprawie). Zarzuty te winien natomiast rozważyć organ wojewódzki prowadząc postępowanie w pierwszej instancji.

Wobec uwzględnienia skarg należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wpisy sądowe od skarg w kwocie po 500 zł oraz wynagrodzenia pełnomocników w osobach radców prawnych w kwocie minimalnej po 240 zł rozstrzygnięto na wnioski zawarte w skargach, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oaz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), dodatkowo na rzecz skarżącej Spółki koszty te zostały powiększone o opłatę skarbową od odpisu pełnomocnictwa z dnia 20 września 2013 r. w kwocie 17 zł.

Odnosząc się zaś do wniosków stron skarżących o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, wyjaśnić przyjdzie, że nie jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.