II SA/Gl 352/19, Zakres władztwa planistycznego gminy. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2731489

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2019 r. II SA/Gl 352/19 Zakres władztwa planistycznego gminy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski.

Sędziowie WSA: Elżbieta Kaznowska, Andrzej Matan (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skarg D. R., E. Ś. na uchwałę Rady Gminy w Rędzinach z dnia 21 lutego 2019 r. nr 40/V/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem rozpoznania Sądu są dwie skargi na uchwałę Rady Gminy Rędziny nr 40/V/2019 z dnia 21 lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Rędziny w miejscowości K. (dalej: plan, mpzp.), połączone do wspólnego rozpoznania Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 13 maja 2019 r.

Pierwsza skarga, datowana na 22 marca 2019 r., została wniesiona przez D.R. (dalej: skarżący DR), który zarzucił naruszenie jego interesu prawnego poprzez nieuwzględnienie w postanowieniach planu już istniejących budynków oraz terenu z nim związanego.

Jak wyjaśnia w uzasadnieniu skargi, budynki są położone na działce nr 1 położonej przy ul. (...), w miejscowości K. i obecnie stanowią teren zieleni izolacyjnej. Nie jest to zgodne ze stanem faktycznym, gdyż budynki te istnieją i teren, na którym się znajdują nie może stanowić pasa zieleni dla pobliskiej firmy. Budynki zostały pominięte w mpzp mimo tego, iż znajdowały się tam w większości od lat 50 tzn. były użytkowane przed wejściem prawa budowlanego w 1974 r. W toku prac nad planem zagospodarowania przestrzennego skarżący informował organy Gminy (składając podania, przedstawiając mapy oraz w trakcie osobistych spotkań), iż jest wstanie uzyskać dowody w postaci zeznań świadków, którzy zamieszkiwali jego nieruchomość w latach 60, 70 oraz w postaci starych map lotniczych, na których większa niż obecnie część jego nieruchomości jest zabudowana. Zamierzał tym samym wykazać, że ujęcie budynków wraz z wyznaczeniem terenu przyległego jako budowlany jest jedynie odzwierciedleniem stanu faktycznego oraz sprostowaniem ze strony urzędu wcześniejszego naruszenia interesu prawnego. W trakcie prowadzonych prac planistycznych, uzyskał pisemne zapewnienie, iż wniesione uwagi zostaną uwzględnione. W przyjętym mpzp nie znalazło to jednak wyrazu. Podczas spotkania z Wójtem i Komisją został poinformowany, iż jego żądanie złożone jeszcze przed zatwierdzeniem uchwały nie zostanie uznane, gdyż pomimo wykrycia dużych nieprawidłowości dotyczących tego terenu i budynków na nim położonych (w starym planie tereny rolne oraz tereny zieleni izolacyjnej, natomiast w studium tereny przeznaczone pod zainwestowanie produkcyjno-inwestycyjne) nie zostaną uwzględnione, gdyż mogłoby to spowodować roszczenia wobec Gminy ze strony firmy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rędziny, działający w imieniu Gminy, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że D.R. jest właścicielem działki nr 1, obręb (...). W dniu 21 czerwca 2018 r., w związku z rozpoczętym postępowaniem planistycznym, złożył wniosek zmierzający do tego, aby wszystkie budynki znajdujące się na jego działce znalazły się w projekcie planu na terenie zabudowy mieszkaniowej. Skarżący do wniosku dołączył szkic rozmieszczenia budynków na działce wraz z kopią wniosku złożonego do Starostwa Powiatowego w C. o zgłoszeniu robót budowlanych dotyczących przygotowania podłoża pod budynek gospodarczy Bz (zamontowanie budynku gospodarczego wykonanego z blachy). W dniu 16 lipca 2018 r. otrzymał odpowiedź z Urzędu Gminy, iż jego wniosek został przesłany do architekta wykonującego projekt i wniosek ten zostanie uwzględniony (czyli wzięty pod uwagę, a nie jak myśli Skarżący - pozytywnie rozpatrzony) w pracach projektowych.

Działka skarżącego znajduje w bezpośrednim sąsiedztwie Cementowni A, która, zważając na niekorzystne dla niej skutki przesunięcia granic terenu przeznaczonego pod zabudowę, wniosła o utrzymanie dotychczasowych granic.

Skarżący w trakcie postępowania złożył kolejne pisma, w każdym z nich wnosząc o to, aby wszystkie budynki znajdujące się na jego działce znalazły się w projekcie planu na terenie zabudowy mieszkaniowej.

Jego wniosek nie został uwzględniony w projekcie mpzp przede wszystkim z tego względu, że teren o zmianę przeznaczenia którego się ubiegał, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rędziny znajduje się na obszarze zainwestowania produkcyjno-usługowego, a nie na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Natomiast Gmina w pewnym zakresie wniosek uwzględniła, ponieważ w dotychczasowym planie budynek mieszkalny skarżącego znajdował się częściowo na terenie zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, a częściowo na terenie zieleni izolacyjnej i zadrzewień. W nowym planie linia rozgraniczające teren zabudowy zagrodowej i zieleni nieurządzonej została poprowadzona z uwzględnieniem budynku mieszkalnego wykazanego na mapie zasadniczej i ujawnionego w ewidencji budynków, co spowodowało powiększenie terenu przeznaczonego pod zabudowę.

W ewidencji gruntów i budynków, na co zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, na działce skarżącego ujawniony jest tylko budynek mieszkalny, a pozostałe trzy, o których wspomina w swoich pismach, nie figurują ani w ewidencji budynków ani na mapie zasadniczej.

Drugą skargę wniosła E.S. (dalej: skarżąca E.S.) pismem z 3 kwietnia 2019 r., podnosząc w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym: art. 2 ust. 1, art. 6 oraz art. 17 pkt 5,9,11,13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), a także prawa procesowego - art. 7b, 8,9,10,11 i 77 k.p.a.

Wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W części pierwszej uzasadnienia skargi wykazuje, iż podjęta uchwała narusza jej interes prawny. Jest właścicielem działek 2 i 3 położonych w Gminie Rędziny, miejscowość K., obręb (...). Plan ingeruje w jej prawo własności ustalając w jakim zakresie może dysponować nieruchomością ze względu na to, że określa w jakiej części dopuszczana jest zabudowa i w jakiej części działalność rolnicza.

Natomiast dalej przedstawia argumenty na rzecz uwzględniania jej wniosku co do zmiany przeznaczenia obu działek, zwłaszcza w kontekście jednego z celu uchwały planistycznej, którym było wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę.

Działka 2 położona jest w południowej części wsi K., z trzech stron otoczona jest drogami publicznymi: od strony południowej - droga powiatowa, stanowiąca główny komunikacyjny wsi K., od strony zachodniej - droga lokalna, działka 4, od strony północnej - droga lokalna, działka nr 5.

Projekt planu przewidywał od strony południowej pas terenu przeznaczony pod zabudowę mieszkalną. Teren przylegający do drogi lokalnej - działki nr 4, od strony zachodniej w całości przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną (MN), natomiast od strony wschodniej (gdzie położona jest działka skarżącej) w części przy skrzyżowaniu dróg głównej i drogi, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną (MN). W dalszym jej przebiegu stanowi teren rolniczy (R) pomimo tego, że po drugiej stronie tej drogi teren został przeznaczony pod zabudowę mieszkalną (już zrealizowaną). Od strony północnej działka przylega do drogi lokalnej, a po drugiej stronie drogi w kierunku północnym urządzony został park stanowiący zaplecze dla okolicznych mieszkańców. Mimo tego, jej działka po stronie południowej ma przeznaczenie pod teren rolniczy.

Pismem z dnia 15 listopada 2018 r. zgłosiła swe uwagi do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, wnosząc o uwzględnienie proponowanej zmiany. Zgłoszone uwagi nie znalazły żadnego oddźwięku, nie zostały także przeprowadzone żadne konsultacje ani dyskusja nad proponowaną zmianą do planu. Uwagi zostały odrzucone, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek dyskusji w tym zakresie.

Uczestniczyła w sesji Rady w trakcie której uchwalano plan, chcąc przedstawić swoje argumenty nie dopuszczono jej jednak do głosu. Nie mogła nawet dowiedzieć się jakie przyczyny spowodowały odrzucenie jej uwag. Dopiero z opublikowanej na stronie BIP Gminy w dniu 5 marca 2019 r. uchwały uzyskała informację, iż uwagi zostały odrzucone ze względu na postanowienia studium.

Przedstawiony powyżej tryb procedowania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w jej ocenie rażąco narusza przepisy zarówno kodeksu postępowania administracyjnego (7b, 8, 9, 10, 11 i 77), jak również ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności art. 17 pkt 5, 9, 11, 13.

Dla jej działki w planie przewidziano w zasadniczej części utrzymanie przeznaczenia jako terenu rolniczego. Jest to niezrozumiałe i sprzeczne nie tylko z jej interesem, ale również z interesem społecznym. Nic nie przemawia za utrzymaniem charakteru rolniczego zasadniczej części tej działki. Działka przylega do 3 dróg publicznych natomiast prawo zabudowy mieszalnej przewiduje się jedynie dla pasa terenu przylegającego do drogi powiatowej. Niezrozumiałym jest utrzymanie przeznaczenia rolnego terenu przylegającego do dróg lokalnych działki nr 4 i 5 zwłaszcza, że przy działce 4 po drugiej jej stronie istnieje już zabudowa mieszkalna, która została utrzymana, wprowadza się jedynie niezrozumiałe ograniczenia dla mojej działki. Podobnie wygląda sytuacja dla terenu przylegającego do drogi - działki 5 gdzie pod drugiej stronie tej drogi znajduje się już urządzony park-teren zielony.

Przy takim ukształtowaniu planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe racjonalne wykorzystanie gospodarcze tej działki. Prowadzenie na działce działalności rolniczej wydaje się co najmniej nierozsądne gdyż działka jest otoczona z trzech stron drogami publicznymi, a co za tym idzie emisja spalin z samochodów i innych zanieczyszczeń generowanych przez już istniejącą zabudowę mieszkalną powoduje, że produkcja rolna i produkty wytworzone mogłyby być zagrożeniem dla konsumentów spożywających wytworzone produkty rolne, dlatego nieracjonalnym wydaje się być dalsze utrzymywanie Również patrząc z tej perspektywy zaproponowane zmiany są zgodne z interesem społecznym, ponieważ w znaczący sposób mogą się przyczynić do rozwoju wsi, a tym samym Gminy Rędziny.

W odpowiedzi na tę skargę Wójt Gminy Rędziny także wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż wniosek skarżącej w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania jej działek mógł być uwzględniony jedynie w części ze względu na postanowienia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rędziny. Działki znajdują się w części na terenach osadnictwa wiejskiego, zabudowy mieszkaniowej i użytków rolnych. W takim zakresie, w jakim było to zgodne ze studium wprowadzono do planu zabudowę mieszkaniową. Na działce nr 2 teren pod zabudowę uległ "pogłębieniu" o ok 30 w stosunku do planu poprzedniego, zaś w przypadku działki nr 3 o ok 20 m, mimo tego iż ta ostania nie jest zabudowana.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Skargi nie zasługują na uwzględnienie i to z podobnych przyczyn.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż zgodnie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1954, dalej: u.p.z.p.) nieważność uchwały rady gminy w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W pierwszej skardze nie wskazano o które z tych naruszeń chodzi, nie ma także wniosku o stwierdzenie nieważności mpzp, a także w jakiej części. Z treści skargi można jedynie wnosić, iż skarżący ma na myśli tą część planu, która dotyczy jego działki nr 1, w zakresie, w jakim nie przeznaczono jej w planie pod budownictwo mieszkaniowe. Co do rodzaju (charakteru) naruszeń, to problem polegający na rekonstrukcji zarzutu skarżącego jest bardziej złożony. W ocenie Sądu, można go sformułować jak zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na nie uwzględnienie roszczeń skarżącego, będącego właścicielem nieruchomości objętej planem W drugiej skardze rzecz się ma podobnie. Nie został w niej sprecyzowany zarzut nieważności, wskazano jedynie na naruszenie przepisów u.p.z.p. (art. 2 pkt 1, art. 6, art. 17 pkt 5,9,11 i 13). Z treści skargi można wnosić, iż skarżąca ma na myśli tą część planu, która dotyczy jej działek, w zakresie, w jakim nie przeznaczono jej w planie pod budownictwo mieszkaniowe. Także i w tym przypadku przyjąć trzeba, iż chodzi o zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na nie uwzględnienie roszczeń skarżącej, będącej właścicielem nieruchomości objętych planem. Roszczeń, które generalnie polegały na przeznaczeniu w planie miejscowym jej działek w całości pod budownictwo mieszkaniowe.

Dokonując oceny postanowień przedmiotowego planu miejscowego w kontekście naruszenia zasad sporządzania planu przyjdzie zauważyć, że zasad takich należy poszukiwać głównie w art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a w istocie we wskazanych tam celach (wartościach), jakie powinny przyświecać gminnemu planiście. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, w myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p z., m.in. 1/ wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury: 2/ walory architektoniczne i krajobrazowe; 3/ wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5/ wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. poz. 1696); 6/ walory ekonomiczne przestrzeni, a także prawo własności (pkt. 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt. 8).

Biorąc pod uwagę wartości wskazane w pkt 7 i 8, a więc prawo własności oraz interes publiczny, mające zasadnicze znaczenie dla nieuwzględnienia wniosków skarżących, wywodzących swoje roszczenia z przysługującego im prawa własności do nieruchomości objętych planem, przyjmuje się np. w istotę władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia (władztwa planistycznego) gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem, w szczególności w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności i ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16, CBOSA). Nie każde jednak ograniczenie prawa własności stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego. Skoro ustawodawca pozwolił organ planistycznym na ingerencję w prawo własności poprzez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistycznego stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., II OSK 331/17, CBOSA).

Granice władztwa planistycznego, w ramach którego gmina będzie uprawniona do ingerencję w prawo własności nieruchomości, wyznacza przede wszystkim studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia studium, jak stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wobec tego ograniczenia prawa własności, wynikające z planu miejscowego, są w podstawowym zakresie rezultatem ograniczeń przyjętych w studium i rada gminy, przyjmująca plan miejscowy ma w tym zakresie taka swobodę, jaka wynika z postanowień studium.

Ustalenia te są o tyle istotne dla rozpatrywanych skarg, że w obu przypadkach, mimo istnienia pewnych przesłanek przemawiających na rzecz proponowanych przez skarżących rozwiązań planistycznych, Rada Gminy pozostając związana postanowieniami studium nie mogła ich uwzględnić, a przynajmniej uwzględnić w pełnym zakresie. Nie można zatem postawić Gminie zarzutu, iż przekroczyła w tej sytuacji granice władztwa planistycznego, a w ślad za tym w sposób istotny naruszyła zasady sporządzania planu. Co więcej, nie doszło nawet do nieistotnego naruszenia zasad. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że jeśli doszłoby jednak do przyjęcia planu zgodnie z wnioskami skarżących, to Gmina naraziłaby się na zarzut nieważności planu miejscowego w tej części, w której pozostawałby on sprzeczny z postanowieniami studium. To stanowiłoby istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Jedną drogą prowadzącą do uchwalenia planu zgodnego z oczekiwaniami skarżących jest wprowadzenie zmian do studium, to dopiero otwierałoby drogę do ubiegania się w postępowaniu planistycznym o przyjęcie pożądanych regulacji w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących.

W kontekście dokonanych ustaleń zarzuty podnoszone w skargach nie mogą zostać zaaprobowane.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił oddalić skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.