Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720929

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 23 sierpnia 2019 r.
II SA/Gl 327/19
Strona w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.).

Sędziowie WSA: Andrzej Matan, Rafał Wolnik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) r., skorygowanym kolejnym pismem z dnia (...) r., skarżący S. S. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej o uznanie go za stronę postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr 1 jako zlokalizowanej na osi widokowej (...) w.

Następnie skarżący nadesłał decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) r. o wpisie do rejestru zabytków parku "(...)" z alejami dojazdowymi, na terenie działek nr 2 (część), nr 3 (część), nr 4, nr 5, nr 6 (część), nr 7 - obręb (...) oraz nr (...) - obręb (...)

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia (...) r. wezwało skarżącego do wykazania interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza (...) z dnia (...) r. nr (...), ustalającej na rzecz H.Z. warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie przedmiotowej działki.

W odpowiedzi skarżący pismem z dnia (...) r. podał, że domaga się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa, stawiającym wyżej wartość ochrony zabytku jakim jest założenie Parkowo-Pałacowe "(...)" (art. 5 Konstytucji RP), nad przepisami szczegółowymi, wynikającymi z prawa budowlanego, umożliwiającymi niekontrolowaną zabudowę terenów sąsiednich.

W kolejnym piśmie z dnia (...) r. skarżący powołał się nadto na pominięcie go w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy oraz naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, a mianowicie Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. Na tej podstawie skarżący podniósł, że jego interes prawny wynika z dbałości o utrzymanie we właściwym stanie otoczenia Bażantarni.

Po rozpoznaniu wniosku zaskarżoną decyzją Kolegium na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., orzekło o umorzeniu postępowania nieważnościowego. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania Kolegium ustaliło, że skarżący jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której znajduje się obiekt tzw. (...), wpisany do rejestru zabytków wraz z działką nr 8. Kolejną decyzją do rejestru zabytków nieruchomych wpisano park "(...)" z alejkami dojazdowymi. Jednakże zdaniem Kolegium, z konieczności ochrony zabytków nie wynika interes prawny skarżącego w przedmiotowej sprawie. Z braku definicji strony w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastosowanie ma art. 28 k.p.a. Stąd też stroną winien być właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, a także właściciel innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Oznacza to, że stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać z powodu ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości.

Zdaniem Kolegium, przedmiotowa inwestycja, tj. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie oddziaływuje na nieruchomość skarżącego znajdującą się w znacznej odległości. Podnoszona kwestia zasłonięcia osi widokowej "(...)", nie stanowi podstawy uznania skarżącego za stronę postępowania.

Stąd też Kolegium uznało, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony, co uzasadniało umorzenie tego postępowania. Kolegium uznało bowiem, że w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania tryb z art. 61a k.p.a. z powodu konieczności zbadania interesu prawnego w toku postępowania.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący ponowił dotychczasowe okoliczności i argumentację co do konieczności ochrony osi widokowej zabytku - tzw. (...), wpisanej do rejestru zabytków decyzja z dnia (...) r., której kserokopię dołączono do skargi. Zdaniem skarżącego, w świetle wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1642/08, pojęcia "działka sąsiednia" nie można interpretować wąsko i należy uwzględnić obszar analizowany. Interes indywidualny winien zaś wstąpić przed interes społeczny z uwagi na konieczność ochrony dziedzictwa narodowego.

Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W toku rozprawy sądowej, skarżący podtrzymał skargę i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, że mimo wszystko występuje w interesie publicznym, a swój interes prawny upatruje w konieczności działań o dobro zabytku. Podał też, że na terenie spornej inwestycji znajdują się dwa cenne dęby, co może doprowadzić do konieczności ich wycinki, o ile zagrażać będą budynkowi. Skarżący oświadczył, że jest użytkownikiem wieczystym działki nr 3.

Uczestniczka postępowania J. F. wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że jej rodzice otrzymali prawo do zabudowy pięćdziesiąt lat wcześniej, a obecne działania są już spóźnione. Jej zdaniem właścicielom przysługuje prawo do zabudowy, gdyż nowe budynki mogą współistnieć z zabytkowymi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organ administracji nie naruszył reguł procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dochowując gwarancji procesowych skarżącego jako wnioskodawcy, Kolegium trafnie wezwało go do wykazania własnego indywidualnego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji.

Z mocy art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyżej powołanej (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), w granicach określonych ustawą każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Regulacja ta przesądza, że ustawa stanowi jedynie o ochronie własnego interesu prawnego, który to interes należy łączyć wyłącznie z przymiotem właściciela (użytkownika wieczystego). Tylko te podmioty mogą się legitymować interesem prawnym. Co więcej, ustawodawca jednocześnie dopuścił też przypadek zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu sąsiedniego. Tryb dochodzenia takich roszczeń reguluje art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i art. 37 ustawy. Jednak dochodzenie roszczeń odszkodowawczych następuje w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym (art. 37 ust. 10 ustawy).

Zdaniem sądu administracyjnego, nie można inaczej rozumieć interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ustawa nie zawiera definicji pojęcia strony takiego postępowania. Stąd też zastosowanie ma ogólna reguła z art. 28 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1892/17, LEX nr 2464250). Zatem stroną jest zawsze wnioskodawca i właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, objętej wnioskiem oraz podmioty, którym przysługuje prawnorzeczowy tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich. Skarżący jest użytkownikiem wieczystym działki nr 3, wpisanej do rejestru zabytków wraz z tzw. (...). Materiał fotograficzny, przedłożony przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, potwierdza jego stanowisko o położeniu działki inwestycyjnej na osi widokowej zabytkowego obiektu. Taki stan rzeczy był też przyczyną wydania uprzednio decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta została jednak uchylona w trybie odwoławczym i ostateczną decyzją wniosek inwestora uwzględniono, gdyż mimo zawieszenia postępowania, nie doszło do uchwalenia planu miejscowego.

Dla ustalenia kręgu stron w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, istotny jest charakter i parametry inwestycji. Jak wynika z kwestionowanej decyzji, inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości do 7,10 m, szerokości elewacji frontowej 14 m (z tolerancją ± 20%)w linii zabudowy 16 m od pasa drogowego ul. (...), która częściowo jest objęta ochroną na mocy decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków "(...)" z alejami dojazdowymi. Decyzja ta wraz z załącznikiem graficznym została dołączona do akt administracyjnych. Aczkolwiek zaliczenie do rejestru zabytków samego parku, nastąpiło już po wydaniu kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, możliwa byłaby konstrukcja strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jednak skarżącemu przysługuje tytuł prawny jedynie do działki, na której położona jest "(...)". Nie jest bowiem właścicielem ani użytkownikiem wieczystym drogi publicznej, do której przylega działka inwestora, a która to droga częściowo została wpisana do rejestru zabytków jako cenne przyrodniczo aleje.

Stąd też nawet ujmując najszerzej krąg stron postępowania jako obejmujący właścicieli (użytkowników wieczystych) wszystkich działek położonych w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu..., stwierdzić należy, że działka skarżącego znajduje się poza tym obszarem, wyznaczonym jako 3-krotna szerokość frontu (ok. 38 m) w promieniu 120 m wokół działki inwestora. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 m. Jak wynika z mapy znajdującej się w aktach sprawy, tak wyznaczone granice obszaru analizowanego, nie obejmują działki skarżącego, a jedynie z nią graniczą.

Stąd też mając dodatkowo na uwadze parametry inwestycji, zwłaszcza wysokość, szerokość elewacji frontowej oraz odległość od pasa drogowego, sąd administracyjny podzielił pogląd Kolegium, że skarżący nie legitymuje się własnym indywidualnym interesem prawnym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Ochrona widoku nie następuje bowiem w postępowaniu administracyjnym. Skarżący nie powołał się też na żadne inne ograniczenia w korzystaniu z jego nieruchomości wskutek zabudowy na działce inwestora. Z mocy art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067), otoczeniem zabytku jest tylko teren wpisany do rejestru zabytków, a nie teren położony poza takim obszarem. Taki też jest zakres obowiązków właściciela (art. 5 tej ustawy).

Ani art. 5 Konstytucji RP, ani też przywołana przez skarżącego umowa międzynarodowa, nakazujące ochronę dziedzictwa narodowego, nie pozwalają na inne rozumowanie co do pojęcia strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Przymiot strony musi wynikać z własnego indywidualnego interesu prawnego, który należy wiązać z tytułem prawnym do nieruchomości w obszarze analizowanym. Zatem zasadnie Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku skarżącego.

Rozstrzygnięcie to dotyczy jedynie wniosku skarżącego. Możliwe jest zatem kolejne wdrożenie takiego postępowania wskutek żądania uprawnionego podmiotu, w tym prokuratora bądź Rzecznika Praw Obywatelskich. Tylko te podmioty działają bowiem w interesie publicznym, w obronie obiektywnie pojętego porządku prawnego.

Nie negując zatem ani walorów zabytków, ani też działań skarżącego, podjętych w celu ich ochrony, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzji nie narusza prawa (art. 157 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.).

Stąd też skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).

mr

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.