Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720898

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 28 sierpnia 2019 r.
II SA/Gl 300/19
Obowiązek weryfikacji posiadania statusu strony przez odwołującego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.).

Sędziowie: NSA Łucja Franiczek, WSA Beata Kalaga-Gajewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. H., J. H. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) r. M. H. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. o przeprowadzenie kontroli robót rozbiórkowych przy budynku gospodarczym, wykonywanych na działce przy ulicy (...) w C.

Powiatowy Inspektor zawiadomił o zamiarze przeprowadzenia kontroli w sprawie zgodności prowadzenia robót rozbiórkowych z warunkami uzyskanego pozwolenia na rozbiórkę, przeprowadzając taką kontrolę w dniu (...) r.

Na podstawie poczynionych ustaleń faktycznych (spisanych w protokole kontroli) oraz porównania uzyskanych zezwoleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) z dnia (...) r., przywołując w podstawie prawnej art. 104 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na posesji przy ulicy (...) w C. W uzasadnieniu wyjaśnił, że rozbiórki budynku gospodarczego przylegającego do istniejącego budynku mieszkalnego na posesji przy ulicy (...) dokonano po uprzednim zgłoszeniu w dniu (...) r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, na podstawie pozwolenia na rozbiórkę przyznanego decyzją nr (...) z dnia (...) r. Ustalono, że roboty rozbiórkowe wykonano w ten sposób, że ściana zachodnia nie została rozebrana do końca, zaś ściana wschodnia przy granicy z posesją przy ulicy (...) została całkowicie rozebrana, pozostawiając jedynie dylatację wykonaną z betonu zbrojonego. Wnioskująca wraz z mężem wniosła o naprawienie wyrządzonej wymienionymi robotami szkody, poprzez odtworzenie ściany budynku gospodarczego przylegającej do ich budynku.

Organ powiatowy stwierdził, że inwestor uzyskał pozwolenie na rozbiórkę dające uprawnienie do rozpoczęcia i kontynuowania robót związanych z inwestycją. Na jej podstawie może takie roboty przerwać i kontynuować po przerwie. Podkreślił, że ma on uprawnienie, a nie obowiązek rozebrania budynku w całości. W odniesieniu do żądania naprawienia szkody organ nadzoru budowalnego orzekł, iż nie ma podstaw do rozstrzygania sporów o charakterze cywilnoprawnym.

Odwołanie od powyższej decyzji, pismem z dnia 17 października 2018 r., złożyli M. H. i J. H. Zarzucili naruszenia art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podkreślając, iż sam organ ustalił, że prace rozbiórkowe nie zostały w całości wykonane (tzn. nie rozebrano fundamentu od strony zachodniej i nie odtworzono rozebranej ściany, wraz z przyporami, przylegającej do ich budynku). Wskazano, że dziennik budowy zawiera nieprawdziwe zapisy typu "teren uprzątnięto i doprowadzono do stanu poprzedniego". Dodali, iż zaskarżona decyzja nie zawiera dokładnego i precyzyjnego wskazania podstawy prawnej a nadto organ nie ustosunkował się do pism wnoszących przez odwołujących w toku postępowania. Wnieśli o uchylenie tej decyzji i orzeczenie co do istoty, tj. nakazanie inwestorowi wykonania niezakończonych robót zgodnie z wydaną decyzją o rozbiórce, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpatrując złożone odwołanie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w punkcie 1 - uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz w punkcie 2 - umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania J. H. W uzasadnieniu odwołując się do art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnił, kiedy postępowanie staje się bezprzedmiotowe, a następnie stwierdził, że według ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że roboty budowlane polegające na rozbiórce budynku gospodarczego na działce przy ulicy (...) wykonane zostały na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ powiatowy przyznał, iż istotnie nie wszystkie roboty rozbiórkowe objęte wymienioną decyzją zostały wykonane, co potwierdziły wyniki kontroli. Jednakże organ ten wskazał, że roboty rozbiórkowe prowadzone na podstawie wydanego pozwolenia na rozbiórkę stanowią uprawnienie inwestora, co oznacza, że organ nie ma kompetencji do egzekwowania ich od inwestora. Stąd organ pierwszej instancji uznał prowadzenie dalszego postępowania za bezprzedmiotowe.

Jednak organ odwoławczy po analizie zgromadzonego materiału dowodowego nie podzielił tego stanowiska. Przyznając, że organ nadzoru budowlanego w tym przypadku istotnie nie posiada podstawy prawnej do egzekwowania wykonania przez inwestora wszystkich robót objętych wymienioną powyżej decyzją, wskazał, że w zakresie jego kompetencji pozostaje zbadanie sprawy pod kątem przestrzegania przez inwestora zasad określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że dokonując oceny sprawy organ winien zbadać, czy wykonane roboty rozbiórkowe nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Natomiast odnosząc się do umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania J. H. organ odwoławczy wyjaśnił, iż powziął wątpliwość co do posiadania przymiotu strony tego postępowania przez J. H. Z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika bowiem, że działka nr 1. przy ulicy (...) w C., sąsiadująca z posesją, na której znajduje się przedmiotowy budynek gospodarczy, stanowi wyłączną własność M. H. Wprawdzie w odpowiedzi na zapytanie organu, J. H. stwierdził, iż nieruchomość przy ulicy (...) stanowi współwłasność jego i małżonki, którą nabyli w trakcie małżeństwa, ale nie wskazał żadnego dowodu na potwierdzenie swego stanowiska. Podnosząc, że prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie stanowisko dowodzi, że "interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia prawa lub obowiązków", stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem postępowania, organ nie znalazł uzasadnionych podstaw do uznania odwołującego J. H. za stronę postępowania. Jego twierdzenia, co do posiadanego prawa własności nieruchomości przy ulicy (...) w C., nie zostały bowiem potwierdzone w dowodach zgromadzonych w sprawie.

Niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia M. H. i J. H., reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli sprzeciw i skargę na powyższą decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W skardze wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- przepisów prawa materialnego - tj. art. 31 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym "z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (ustawowa) obejmującą przedmioty majątkowe nabyte w trakcie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny)", a tym samym nabycie nieruchomości wyłącznie przez M. H. w czasie wspólności ustawowej małżeńskiej za wspólne środki stanowi majątek wspólny, czyli J. H. jest współwłaścicielem tej nieruchomości i posiada uprawnienie do występowania w charakterze strony tego postępowania,

- przepisów postępowania, tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uznanie, iż J. H. nie jest stroną postępowania, gdyż nie widnieje w rejestrze gruntów, przy czym rejestr, który określa właściciela nieruchomości to księga wieczysta prowadzona przez sąd,

- art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchybienie zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych - z uwagi na bezpodstawne uznanie, iż J. H. nie jest stroną postępowania, podczas gdy okoliczności związane z nabyciem nieruchomości potwierdzili oboje skarżący.

W uzasadnieniu rozwinięto podniesione powyżej zarzuty, podkreślając, iż organ dokonał błędnych i dowolnych ustaleń w zakresie określenia stron postępowania, a to wobec braku przyznania takiego przymiotu dla J. H. Zdaniem skarżących organ pominął "kwestię podstawową, a mianowicie potwierdzenie iż nieruchomość stanowi majątek wspólny nabyty przez drugą ze stron tj. M. H.". Skoro małżonka skarżącego potwierdziła te okoliczności, to nie ma podstaw do kwestionowania takiego stanu rzeczy. Przywołując przepisy art. 31 i art. 33 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego skarżący podnieśli, iż w sposób jednoznaczny winno to potwierdzić, że nieruchomość objęta postępowaniem należy do majątku wspólnego M. i J. H., gdyż została nabyta w trakcie trwania małżeństwa stron i za wspólne środki finansowe. Nie ma przy tym znaczenia, ze czynność dokonana była jedynie przez M. H. J. H. zajmuje się nieruchomością, przeprowadza prace ogrodowo-remontowe. Na potwierdzenie swego stanowiska odwołali się do wyroków Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Po 3773/01 i Kielcach z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 696/18.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.).

Niniejsza skarga dotyczy tylko punktu 2 decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - tj. w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego z odwołania J. H. Stąd też skarga M. H. w tym zakresie jest bezzasadna, gdyż tym rozstrzygnięciem nie został naruszony jej interes prawny, a jej odwołanie zostało rozpatrzone merytorycznie, o czym świadczy punkt 1 kwestionowanej decyzji - poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wniesiony sprzeciw od tego orzeczenia został rozpatrzony w odrębnej sprawie - sygn. akt II SA/Gl 299/19.

Z kolei rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 tej decyzji jest w pełni zasadne i prawidłowe, a skarga J. H. nieuzasadniona.

Z mocy art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 tego Kodeksu, czyli osoby, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie przed organem pierwszej instancji i wydana w nim decyzja. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu wymienionego powyżej art. 28.

Stroną postępowania administracyjnego, stosownie do wymienionego powyżej art. 28 Kodeksu, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes powinien być konkretny, indywidualny, szeroko pojmowany. Stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania przymiotu strony jako podmiotu wnoszącego odwołanie i to niezależnie od faktu, czy wnoszący odwołanie brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

W rozpoznawanej spawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że J. H. nie wykazał w toku postępowania, iż posiada przymiot jego strony, a w związku z tym zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze z jego wniosku, rozpatrując merytorycznie sprawę tylko z odwołania M. H.

Przed podjęciem tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu ustalenia stron postępowania w sprawie rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na posesji przy ulicy (...) w C., a także zwrócił się bezpośrednio do składającego odwołanie - J. H. (pismem z dnia (...) r.) o przedłożenie wszelkich dokumentów mogących świadczyć o przymiocie strony w tym postępowaniu. W odpowiedzi na to pismo skarżący przesłał zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym zarzucił rażące naruszenie prawa przez organ wojewódzki, nie przedstawił natomiast żadnych dokumentów na potwierdzenie swego twierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość stanowi jego współwłasność. Ani organ odwoławczy, ani Sąd w składzie orzekającym nie kwestionuje stanowiska, że nieruchomość nabyta w trakcie małżeństwa należy do majątku wspólnego skarżących. Nie zostały jednak przedstawione żadne dokumenty potwierdzające ten fakt - tzn. fakt nabycia nieruchomości w czasie trwania małżeństwa skarżących. Nie przedłożono do akt sprawy aktu notarialnego potwierdzającego nabycie przedmiotowej nieruchomości, nie dołączono wypisów z księgi wieczystej, a według zgromadzonych przez organ pierwszej instancji wypisów z ewidencji gruntów i budynków, aktualnych na dzień (...) r., jako właścicielka działki nr 1. przy ulicy (...) figuruje tylko M. H.

Nie powinno budzić wątpliwości, że podmiotem mającym interes prawny w sprawie jest właściciel, współwłaściciel nieruchomości nr 1. położonej przy ulicy (...) w C. Zatem podmiotem będącym stroną tego postępowania jest więc M. H., nie można natomiast przymiotu strony przyznać J. H. Nie może bowiem o tym przesądzać tylko stwierdzenie zawarte w skardze, że fakt ten potwierdziła M. H., czy też stwierdzenie, że J. H. "od zakupu przedmiotowej nieruchomości zajmuje się nią i przeprowadza prace ogrodniczo remontowe". Fakt własności przedmiotowej nieruchomości wymaga potwierdzenia stosownymi dokumentami.

Nie są zatem zasadne zarzuty skargi - dotyczące naruszenia przepisu art. 31 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego czy art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący był informowany o wymogach postępowania i wzywany do przedłożenia dokumentów świadczących o przymiocie strony postępowania. Postępowanie administracyjne jest sformalizowane i wymaga dopełnienia określonych wymagań. Z kolei organ odwoławczy przeprowadził we własnym zakresie postępowanie, gromadząc niezbędny do rozstrzygnięcia materiał dowodowy.

Konkludując należy stwierdzić, że prawidłowo organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zostało wniesione przez stronę tego postępowania. Zasadnie uznając bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie odwoławcze, a to przesądza o zgodności z prawem wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Kierując się powyższym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.