Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723484

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 6 września 2019 r.
II SA/Gl 291/19
Zakres rozpoznania odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Matan.

Sędziowie WSA: Renata Siudyka, Artur Żurawik (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia (...) roku nr (...);

2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia (...) r., nr (...), działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1669, dalej - p.b.) oraz zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej - k.p.a.), w sprawie garażu-blaszaka usytuowanego na działce nr 1 przy ul. (...) w (...), stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją nr (...) z dnia (...) r.

Decyzją nr (...) polecono F.S. (dalej - uczestnik postępowania) w trybie art. 52 ust. 1 pkt 2 p.b. wykonanie robót budowlanych, polegających na dostosowaniu wykonanych prac do stanu zgodności z prawem.

W uzasadnieniu decyzji z dnia (...) r. wskazano, że ww. obiekt budowlany usytuowany jest w odległości 0,19 m do 0,39 m od istniejącego ogrodzenia od strony posesji K. O. (dalej - skarżący). Przedmiotowy garaż wybudowano w 1977 r., natomiast w 2016 r. Prezydent Miasta Z. poinformował organ o dokonanych przez uczestnika postępowania zmianach w przedmiotowym obiekcie budowlanym.

Pismem z dnia (...) r. K. O. złożył odwołanie od decyzji z dnia (...) r. i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podał, iż uczestnik postępowania nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego miasta dla terenu, na którym posadowiony jest garaż, ustala zakaz stosowania jako materiałów elewacyjnych wszelkiego rodzaju listew plastikowych, blachy falistej, trapezowej oraz innych blach. Ponadto, działania podjęte przez organ, skutkujące wydaniem decyzji są spóźnione, wykonane po wyznaczonym terminie na dzień (...) r.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) decyzją z dnia (...) r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że ostateczną decyzją z dnia (...) r., nr (...), PINB nakazał uczestnikowi postępowania doprowadzić, w terminie do 15 kwietnia 2018 r., wykonane roboty budowlane dotyczące przedmiotowego garażu do stanu zgodnego z prawem, tj.: w garażu wykonać wentylację poprzez montaż kratki wentylacyjnej w ścianie elewacji wschodniej, wykonać obcięcie połaci dachowej do lica ściany na elewacji wschodniej, od strony działki nr 2 i 3, tj. na elewacji wschodniej i południowej, zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem, przykrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia, wykonać docieplenie całego budynku garażu z zastosowaniem na elewacji wschodniej i południowej materiału o odpowiedniej odporności ogniowej klasy A1-A2. Na skutek wniosku uczestnika postępowania, termin wykonania robót został przedłużony do dnia (...) r. Procedura legalizacyjna jest procedurą złożoną i nie ma na obecnym etapie postępowania możliwości badania innych przesłanek, niż fakt wykonania obowiązków nałożonych decyzją nr (...). Wątpliwości nie budzi również fakt wykonania nałożonych obowiązków, co organ pierwszej instancji stwierdził oględzinami w dniach (...) r. i (...) r. Organ podał, że niedotrzymanie przez inwestora terminu wykonania obowiązku nałożonego przez organ decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie może być podstawą do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albowiem wyznaczony przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. termin ma charakter jedynie procesowy.

Pismem z dnia (...) r. skarżący, poprzez pełnomocnika, złożył skargę na powyższą decyzję. Jednocześnie wniósł o:

a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) r., wydaną po wykonaniu szeregu czynności administracyjnych związanych z załatwieniem przedmiotowej sprawy przez ten organ, podczas gdy w ostatecznym postanowieniu organ drugiej instancji: "odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w (...) dodatkowego terminu w przedmiotowej sprawie", gdyż uznał, iż na dzień (...) r. organ pierwszej instancji sprawę już załatwił, co jest sprzeczne z treścią decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) r., a tym samym - z zaskarżoną decyzją, to znaczy przedmiotowa sprawa została już rozstrzygnięta decyzją z dnia (...) r. lub

b) uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem poprzez:

* błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i przyjęcie, że uczestnik postępowania wykonał nałożone obowiązki, a skarżący nie zgłaszał niezgodności z prawem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy skarżący zgłosił fakt niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego garażu w piśmie z dnia (...) r. oraz w piśmie z dnia (...) r.;

* błędne utrzymanie w mocy decyzji i przyjęcie, że stanowiący przedmiot niniejszego postępowania garaż - blaszak nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, podczas gdy ocenę techniczną przedłożoną do akt sprawy sporządziła osoba nieuprawniona do oceny technicznej przeciwpożarowej, a wyłącznie mgr inż. ds. konstrukcyjnobudowlanych. O fakcie, iż garaż jest niebezpieczny dla ludzi i pogarsza warunki zdrowotne, skarżący zgłaszał w piśmie z dnia (...) r., do którego została dołączona opinia Laboratorium Badań i Kontroli Środowiska w K.z maja 2009 r.;

* sprzeczność zaskarżonej decyzji z zapadłą w tej samej sprawie decyzją WINB z dnia (...) r. w zakresie oceny stanu faktycznego i dokumentacji zgromadzonej w sprawie,

* naruszenie prawa strony do czynnego udziału w sprawie, z uwagi na błędne uznanie, iż z przyczyn leżących po stronie skarżącego nie doszło do oględzin inwestycji i spisania protokołu w obecności pełnomocnika skarżącego, podczas gdy w dniu (...) r. pracownik organu pierwszej instancji nie stawił się na wyznaczone oględziny, na które stawiły się wszystkie strony. Po tym ten sam pracownik stwierdził w obecności pełnomocnika skarżącego, że zapomniał o wyznaczonym terminie. Tak więc rażące uchybienie przepisom leży włącznie po stronie organu;

Na tej podstawie wniesiono jednocześnie o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 - dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, tj. wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, i wydaje decyzję w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w toku postępowania dokonywano oględzin nieruchomości celem stwierdzenia prawidłowości wykonania nakazanych prac. Pierwsze oględziny z dnia (...) r. przeprowadzono pod nieobecność pełnomocnika skarżącego, który odebrał zawiadomienie w tym samym dniu. Już wtedy naruszono art. 79 § 1 k.p.a., wg którego "Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem." W świetle § 2 tego przepisu "Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia." To samo musi dotyczyć pełnomocnika, który reprezentuje stronę.

Na wniosek pełnomocnika skarżącego zawiadomiono zatem o kolejnych oględzinach, najpierw w dniu (...) r., a potem w dniu (...) r. W pismach z dnia (...) r. ww. pełnomocnik zakwestionowała wykonanie prac związanych z kratką wentylacyjną i prawidłowością zabezpieczenia przeciwpożarowego. Wskazała jednocześnie, że nie stawi się na oględziny w dniu (...) r. Protokół dodatkowych oględzin sporządzony jest jednak z datą (...) r., o którym to terminie strony nie zostały powiadomione. Ustalono jedynie obcięcie okapu dachu do lica ściany na elewacji wschodniej, nie podjęto jednak żadnych ustaleń dotyczących zarzutów związanych z wadliwością wykonanych prac z zakresu przeciwpożarowego. Już w dniu (...) r. wydano decyzję PINB nr (...) Nie wyjaśniono zatem dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, a oględziny, które były podstawą wydanej decyzji przeprowadzono w sposób wadliwy, z naruszeniem prawa skarżącego.

Na marginesie można dodać, że ekspertyza techniczna z maja 2019 r., przedłożona na etapie postępowania sądowego przez skarżącego, w której to wskazuje się na niespełnianie wymogów technicznych przez ww. obiekt budowlany, nie mogła mieć charakteru przesądzającego. Sąd nie dokonuje ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Ocenia dowody zgromadzone wg stanu na dzień wydawania decyzji. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Dokument ten winien być jednak wzięty pod uwagę w toku dalszego postępowania przed organami.

Nie wszystkie zarzuty skargi, mimo rozstrzygnięcia w wyroku, były uzasadnione. Zarówno w doktrynie jaki i judykaturze przyjmuje się, iż w odwołaniu i w skardze na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. można kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w tej decyzji. Nie można zatem podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 p.b., od której służyły środki zaskarżenia (zob. wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., sygn. II OSK 1607/17). Przedmiotem niniejszego postępowania jest zatem wyłącznie kwestia wykonania nałożonych obowiązków.

Nadto, w orzecznictwie stwierdza się: "Upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego nie powoduje, że wygasa obowiązek inwestora wykonania obowiązków nałożonych przez organ i uprawnienie strony do wykonania nałożonych na nią czynności (...) lub robót budowlanych. A zatem, jeżeli inwestor uchybi wprawdzie wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykona nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji podejmowanej w trybie art. 51 ust. 3 p.b., to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b.)." (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2013 r., sygn. II OSK 993/12). Istotą jest zatem to, czy obiekt spełnia wymagania prawne w dniu wydawania decyzji.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 - 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy zapewnić stronom czynny udział w toku postępowania i wyjaśnić szczegółowo zgodność wykonanych robót z decyzją (...), by doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.