Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1513298

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 6 sierpnia 2014 r.
II SA/Gl 291/14
Zmiana stanu wód na gruncie a hipotetyczna szkoda na gruntach sąsiednich.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek.

Sędziowie WSA: Iwona Bogucka, Piotr Broda (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S.-K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie

1)

uchyla zaskarżone postanowienie oraz orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

2)

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) r. mieszkańcy D. zwrócili się do Burmistrza S. o podjęcie działań w związku z zasypywaniem rowu położonego pomiędzy parcelami nr 1 i 2.

Decyzją z dnia (...) r. Burmistrz S. nakazał J. O. przywrócenie stanu poprzedniego, poprzez odtworzenie rowu biegnącego wzdłuż granicy posesji będącej jego własnością.

W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania obowiązku. Natomiast WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 147/11 uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu sąd wskazał, że organy nie ustaliły czy na działce nr 2 istniał rów oraz czy jego zasypanie szkodliwie wpłynęło na grunty sąsiednie. Nadto wskazał na brak ustaleń w zakresie stron postępowania.

Decyzją z dnia (...) r. Burmistrz S. umorzył postępowanie przyjmując zgodnie z opinią biegłego, że powodem zalewania nieruchomości sąsiednich była niedrożna sieć melioracyjna.

W wyniku wniesionego przez J. S.-K. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazując w treści uzasadnienia, że nie podziela stanowiska organu I instancji, iż odwołującej się nie przysługuje przymiot strony. Zdaniem Kolegium odwołująca się opiera swój interes prawny nie tylko na możliwym ryzyku zalewania jej nieruchomości, ale na konkretnej szkodzie polegającej na podtopieniu w dniu (...) r., będącej wynikiem zasypania przez J. O. rowu. Nadto zdaniem Kolegium organ I instancji powinien orzec merytorycznie nakazując lub odmawiając przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Burmistrz S. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145) odmówił zobowiązania J. O. do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, poprzez odtworzenie rowu śródpolnego na działce nr 2, położonej w D. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że zgodnie z zaleceniami sądu uzupełnił materiał dowodowy oraz ustalił strony postępowania. Z uwagi na brak interesu prawnego nie uznał za stronę postępowania J. S.-K. właścicielkę działki nr 3 oraz A. U. właściciela działki nr 4. Wskazał, że na terenie działki nr 3 z uwagi na nieprawidłowe funkcjonowanie drenów powstawały rozlewiska wody już przed dokonaniem jakichkolwiek zmian w gruncie na działce nr 2. Natomiast zmiany zostały w pierwszej kolejności dokonane przez J. K., który w celu poprawy odprowadzania wód z nieruchomości we (...) r. wykonał połączenie sączków z drenażu do rowu pomiędzy posesjami nr 2 stanowiącej własność J. O. i nr 1 stanowiącej wówczas własność J. O., a następnie dokonał pogłębienia rowu, nie informując o tym fakcie J. O., który kilka dni później zasypał przedmiotowy rów do poziomu terenu. Nadto wskazał, że na działce nr 2 przedstawiciele Spółki Wodnej wykonali odkrywki kontrolne w dwóch miejscach, które potwierdziły niedrożność zbieracza spowodowaną zarastaniem korzeniami drzew oraz odprowadzaniem ścieków. W dniu (...). zbieracz melioracyjny został naprawiony i całkowicie udrożniony. Przeprowadzone przez organ oględziny potwierdziły fakt drożności drenażu oraz zejście zalegającej wody z trenu działki nr 5. Organ I instancji wskazał również, że dopuścił dowód z opinii biegłego hydrologa, który w wydanej opinii potwierdził, że przyczyną podtapiania działki nr 5 była niedrożna sieć melioracyjna, która została już naprawiona, natomiast przyczyną nadmiernego zawodnienia działki nr 1 był brak jej zdrenowania oraz obecność nitki drenarskiej podłączonej do sieci drenarskiej z działki nr 3, której wylot jest obecnie zasypany. Ponadto biegły stwierdził, że zagłębienie terenu zasypane przez właściciela działki nr 2 - J. O. nie mogło pełnić funkcji rowu przepływowego oraz rowu chłonnego, bowiem funkcje te ma pełnić wykonana na tym terenie sieć drenarska. Biegły nie wykluczył również, że w przypadku pojawienia się gwałtownych opadów, czy też nagłych roztopów sieć drenarska nie odbiera wody w wystarczającym stopniu. W takich sytuacjach dochodzi do spływu powierzchniowego oraz powstawania krótkotrwałych zastoisk wodnych na gruncie. Nadto organ wskazał, że zdjęcia przedłożone przez J. S.-K. mające dokumentować fakt podtopienia należącej do niej działki w rzeczywistości przedstawiają inną działkę, co potwierdziły przeprowadzone w dniu (...) r. oględziny w terenie.

Pismem z dnia (...) r. J. S.-K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez niezawiadomienie jej o terminie oględzin przeprowadzanych przez biegłego, niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed wydaniem decyzji w sprawie oraz poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i jego swobodnej ocenie. Zarzuciła również niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz nieuwzględnienie wniosku o zasięgnięcie opinii biegłego. Nadto zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zasypany rów nigdy nie istniał, że strony nie wniosły merytorycznych zastrzeżeń do opinii eksperta. W ocenie odwołującej się organ nie ustalił również w jakich okolicznościach doszło do zasypania wylotu istniejącej sieci drenarskiej z działki nr 3 oraz zakwestionowała prawidłowość sporządzenia opinii przez biegłego hydrologa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem dnia (...) r. nr (...) na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wskazując, że po rozpatrzeniu sprawy doszło do wniosku, że skarżąca nie jest stroną postępowania w związku z czym nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza S. Kolegium wskazało, że z mapy ewidencyjnej wynika, że nieruchomość skarżącej oddzielona jest od działki nr 2 drogą. Nadto rozlewiska wody na działce skarżącej istniały jeszcze przed zasypaniem rowu i były spowodowane niedrożnymi drenami. W związku z czym nie można uznać aby na działce skarżącej zaistniała szkoda będąca następstwem zmiany stosunków wodnych na gruncie, natomiast potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej. Kolegium podkreśliło, że skoro czynności wykonane przez J. O. pozostają bez związku z sytuacją na nieruchomości skarżącej, to nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany stosunków wodnych na gruncie na skutek zasypania rowu na działce nr 2.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. S.-K. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy w sprawie nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącej przymiotu strony oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przepis art. 134 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia czy odwołująca się jest stroną postępowania, bowiem weryfikacja interesu prawnego strony odbywa się w ramach postępowania odwoławczego i może stanowić podstawę do wydania decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nadto wskazała, że swój interes prawny wywodzi z faktu zagrożenia szkodą oraz podniosła, że organy błędnie ustaliły okoliczności stanu faktycznego dotyczące szkód na należącej do niej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę SKO w B. w całości podtrzymało swoje stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył,co następuje.

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc przymiot strony przysługuje podmiotowi, któremu przepisy prawa przyznają interes prawny. Interes prawny musi być konkretny, indywidualny i sprawdzalny obiektywnie. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99, dostępny na: www.orzeczeniansa.gov.pl).

Należy zauważyć, że stronami w postępowaniu w sprawie, o której mowa w art. 29 Prawa wodnego są co do zasady: właściciel działki, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz właściciele działek sąsiednich, na które ww. zmiany oddziałują. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2512/11 (LEX nr 1337381), że powyższy krąg stron nie jest zamknięty. Organ prowadzący postępowanie na gruncie art. 29 Prawa wodnego, winien również z urzędu zbadać, czy decyzja nie będzie naruszać interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów.

Za nieuprawnione należało natomiast uznać stanowisko SKO zgodnie z którym potencjalne powstanie szkody nie może być przesłanką odpowiedzialności właściciela nieruchomości a w konsekwencji mieć wpływ na przyznanie statusu strony właścicielom sąsiednich nieruchomości. Wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowienium zdaniem Sądu szkoda w rozumieniu omawianego przepisu może być bowiem również hipotetyczna tj. mogąca wystąpić w przyszłości jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego oddziaływania spływu wód związanego z ukształtowaniem terenu. W każdym bowiem przypadku konieczną przesłanką zastosowania w sprawie art. 29 Prawa wodnego jest jednoczesne wykazanie, że stwierdzona zmiana stanu wód na gruncie oddziaływuje szkodliwie na grunty sąsiednie. Należy też stwierdzić, że za zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 Prawa wodnego nie mogą być uznane zmiany będące następstwem legalnie wykonanych robót budowlanych (legalnego zagospodarowania terenu). W tym bowiem zakresie sprawa ma charakter sprawy rozpatrywanej przez organy właściwe zgodnie z prawem budowlanym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 23/13, LEX nr 1342946).

Przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne stanowi podstawę prawną nałożenia w drodze decyzji przez właściwy organ administracji obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w przypadku wykazania, iż w wyniku działań dokonanych przez właściciela gruntu doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W wyrokach z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1026/07 i z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 546/10 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że dokonanie zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oznaczać może także potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące także wynikiem tych zmian. Szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, nie musi się łączyć z uszczerbkiem majątkowym. Może polegać także na zagrożeniu w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia. Kompetencje organów administracji, o jakich mowa w art. 29, mieszczą się w zakresie tzw. policji administracyjnej, czyli funkcji administracji związanych z ochroną takich wartości jak życie i zdrowie ludzi, porządek i bezpieczeństwo publiczne, konieczność zapobiegania poważnym szkodom dla mienia.

Jak wynika z treści opinii hydrologicznej na gruncie skarżącej istnieje możliwość wystąpienia spływu powierzchniowego oraz powstawania krótkotrwałych zastoisk wodnych w przypadku pojawienia się gwałtownych opadów i nagłych roztopów, przy czym biegły nie wyjaśnił, czy jest to następstwem działań J. O.

Jednocześnie wskazać należy, że wszelkie ustalenia w zakresie czy skarżącej przysługuje przymiot strony organ powinien był dokonać w ramach postępowania odwoławczego i w zależności od jego wyników wydać jedną z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stanowisko to znajduje swoje uzasadnienie w treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. OPS 16/98. W uchwale tej przyjęto, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". Ocena prawna wyrażona w cyt. uchwale, aczkolwiek z mocy art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) nie wiązała Sądu, to argumentacja zawarta w uzasadnieniu cytowanej uchwały nie straciła na aktualności. Tezę uchwały aprobuje B. Adamiak opowiadająca się za rozpatrzeniem odwołania jednostki, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, a w sytuacji gdy organ stwierdzi w wyniku jego rozpatrzenia, że ta jednostka nie ma w danej sprawie indywidualnej interesu prawnego lub obowiązku to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 281 - 282). Zdaniem G. Łaszczycy podmiotowy charakter stwierdzenia niedopuszczalności odwołania mają przyczyny w postaci np. oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej. O oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, tom. II, 3 wydanie, Warszawa 2010, s. 210, pogląd ten powtarza K. Glibowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 750). Pogląd taki prezentowany jest nadal w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie.

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie SKO w B. dokonało merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji celem ustalenia istnienia interesu prawnego skarżącej, a następnie wydało postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co w świetle powyższych rozważań stanowiło naruszenie art. 134 k.p.a. Nie można bowiem przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, w przeciwnym razie wyda decyzję na podstawie art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej "p.p.s.a."). Konsekwencją uchylenia decyzji było zamieszczenie z urzędu w wyroku punktu stwierdzającego niemożność wykonywania uchylonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.) oraz orzeczenie o kosztach (art. 200 p.p.s.a.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.