Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720281

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 18 lipca 2019 r.
II SA/Gl 277/19
Istotne odstąpienie od projektu budowlanego jako podstawa wstrzymania robót budowlanych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.).

Sędziowie: NSA Łucja Franiczek, WSA Renata Siudyka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. I., J. I. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W wyniku przeprowadzonej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zasygnalizował wykonanie na terenie działki nr 1 przy ulicy (...) w K. skarp, które nie były przewidziane w projekcie zagospodarowania i spowodowały zmianę naturalnego kierunku spływu wód opadowych.

Pismem z dnia (...) r. organ powiadomił strony o zamiarze przeprowadzenia oględziny na działce, a ich przebieg i wyniki zostały zapisane w protokole. Stwierdzono w nim, że nadsypano działkę nr 1 ziemią do wysokości ok. 88cm, "w przeciwspadzie do pierwotnego spadku terenu". Do protokołu dołączono dokumentację zdjęciową.

W tak ustalonym stanie faktycznym postanowieniem nr (...) z dnia (...) r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., przywołując w podstawie prawnej art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego wstrzymał M. I. i J. I. roboty budowlane prowadzone na działce nr 1 przy ulicy (...) w K. Organ przywołał ustalenia faktyczne i treść art. 50 oraz art. 36a ustawy Prawo budowlane, odwołał się też do § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, podnosząc, iż zabronione i niedopuszczalne jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Wobec ustaleń potwierdzających wykonanie nadsypania działki do wysokości 88cm w przeciwspadzie do pierwotnego spadku terenu, postanowiono jak w sentencji.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli J. i M. I. Wnosząc o rozstrzygnięcie sprawy na ich korzyść, przedstawili kolejność wykonywanych prac budowalnych podnosząc, że teren został ukształtowany w trakcie prac przy zagospodarowaniu działki, w związku z różnicą poziomów wynikającą z naturalnego ukształtowania terenu. Podnieśli, że prace wykonano zgodnie z projektem budowlanym i warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a potwierdzeniem tego są wpisy w dzienniku budowy. Podkreślili, że projekt budowlany był sprawdzony i zatwierdzony przez właściwy organ, przy czym szczegóły dotyczące konkretnych rozwiązań pozostają w gestii kierownika budowy w porozumieniu z inwestorami i projektantem. Przyznali przy tym, że różnica poziomów pokonana została przy pomocy niskich i wąskich, jedno i dwu dzielnych skarp terenowych, aby uzyskać płaskie fragmenty trawnika w pobliżu tarasów rekreacyjnych, przy uwzględnieniu wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., tak by przed granicą działki był płaski fragment nieutwardzonego terenu (ok. 50cm) zachowujący pierwotny spadek terenu. Wskazali też, że wobec nawiezienia na ten teren ziemi urodzajnej humusu jego chłonność została zwiększona. Wyjaśnili, że wody opadowe z powierzchni dachu zbierane i odprowadzane będą systemem rynien wewnętrznych do zbiornika podziemnego usytuowanego na terenie działki. Tereny nawierzchni utwardzonych wykonano zgodnie z projektem, a nadto są to podłoża przepuszczalne. Dodali też, że skarpa trawiasta od strony granicy z działką nr 2 zaczyna się poza obrysem budynku sąsiedniego i woda opadowa nie ma prawa płynąć przez budynek (mając na uwadze podstawowe prawa fizyki - prawo grawitacji). W zakończeniu składający zażalenie stwierdzili, iż przyjęte rozwiązania są prawidłowe pod względem przepisów techniczno-budowalnych i nie naruszają naturalnego spływu wody opadowej na tym terenie.

W zakresie obaw właściciela nieruchomości sąsiedniej wyjaśnili, iż w przyszłości ogrodzenie pomiędzy nieruchomościami na podmurówce stanowić będzie dodatkową barierę, co całkowicie usunie jakiekolwiek faktyczne ryzyko przepływu powierzchniowego wody opadowej.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przyznał, że dla M. i J. I. na przedmiotowej działce Prezydent Miasta K. decyzją nr (...) z dnia (...) r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych powiatowy organ nadzoru ustalił jednak prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiega od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu, a mianowicie ustalono nadsypanie przedmiotowej działki na wysokość ok 88cm w przeciwspadzie do pierwotnego spadku terenu. Następnie organ wskazał, iż podstawę kwestionowanego postanowienia stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, który zezwala na wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych m.in w przypadku wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Wyjaśnił dalej, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie przesądza ostatecznie o zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę. Postanowienie to ma charakter wstępny w tym znaczeniu, że po jego wydaniu organ nadzoru budowlanego prowadzi dalsze postępowania - legalizacyjne, w którym może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakładając na inwestora obowiązek stosownego "zrewidowania" zakresu istotnych odstępstw.

Organ wskazał, iż na obecnym etapie postępowania obowiązkiem organu jest zbadać jedynie, czy zasadnie wstrzymano roboty budowlane. Nie wypowiada się natomiast czy wykonane roboty zostaną zalegalizowane. O tym zadecyduje organ nadzoru budowlanego w dalszym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50- art. 51 ustawy Prawo budowlane.

W niniejszym postępowaniu powiatowy organ nadzoru za podstawę wstrzymania robót budowlanych budowlanego uznał istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania terenu. Cytując przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy podniósł, iż skarżący sami przyznali, że teren został ukształtowany pokonując różnicę poziomów wynikającą z naturalnego ukształtowania i jego spadku przyjętego w projekcie poziom podłóg parteru przy pomocy skarp, a nie spadku terenu jednolitego, jak było przedstawione w projekcie.

Dodał przy tym, że ustawodawca za istotną uznaje każdą zmianę w projekcie zagospodarowania nie dotyczącą urządzeń budowlanych i obiektów małej architektury. Ustalanie zatem na tym etapie czy wykonane skarpy naruszają przepisy techniczno-budowlane w zakresie odprowadzenia wód opadowych jest bez znaczenia dla oceny czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wystarczające jest bowiem ustalenie, że skarpy zostały wykonane, pomimo tego, że nie przewidywał ich zatwierdzony projekt budowlany. Ocena legalności wykonanych robót będzie miała miejsce dopiero w ramach postępowania naprawczego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli, reprezentowani przez pełnomocnika, M. I. i J. I. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 8, art. 9, art. 10 w związku z art. 140 i art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (powinno być: postanowienia) organu pierwszej instancji bez odniesienia się do zarzutów związanych z niewłaściwym ustaleniem stanu faktycznego,

- art. 7, art. 8. art. 11 w związku z art. 77 § 1 i w związku z art. 140 i art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji (postanowienia) bez wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy bez odniesienia się do argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą w odwołaniu w zakresie merytorycznej oceny przesłanki istotnego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych przez działania skarżących,

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 36a ust. 1 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy prace wykonane na działce skarżących nie stanowiły istnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w związku z czym nie wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę,

- art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, iż wykonanie niwelacji terenu oraz dwóch skarp zastępujących lekki opad terenu, bez zmiany rzędnych na granicach nieruchomości bądź też nie skutkujących zmianą naturalnego spływu wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości, ma charakter istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów w powiązaniu z analizą stanu faktycznego powinna wskazywać że zmiany miały charakter nieistotnych.

- § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że ocenę prawidłowości odprowadzania wód opadowych z terenu działki można oprzeć na stanowisku wyrażonym przez mieszkańców sąsiednich działek, bez dokonania analizy zgłoszonych zarzutów,

- art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w związku z § 1 i § 29 cytowanego rozporządzenia poprzez przyjęcie, że wykonane prace w sposób istotny naruszają przepisy techniczno-budowlane, podczas gdy odstępstwa od tych przepisów mają charakter nieznaczny i nie powodują uchybienia wymaganiom określonym w art. 5 i art. 6 ustawy Prawo budowlane

- poprzez pominięcie przy ocenie istnienia określonej w art. 50 ust. 1 pkt 4 wymienionej ustawy przesłanki istotnego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, zapisu § 1 cytowanego rozporządzenia w świetle którego o istotnym odstąpieniu od tych przepisów można mówić wtedy, gdy ich naruszenie powoduje uchybienie art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze zgłoszone zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powtórzono, co do zasady, argumentację przedstawianą w toku postępowania.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że za podstawę wstrzymania robót budowlanych organ powiatowy wskazał istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu, wskazując na wykonanie na działce skarpy, których nie przewidywał projekt budowlany. Zdaniem organu odwoławczego wykonanie skarp stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Dla oceny charakteru odstąpienia nie mają znaczenia okoliczności, które stanowiły przyczynę odstąpienia. Nie ma też znaczenia czy wykonane skarpy naruszają przepisy techniczno-budowlane.

W piśmie z dnia 5 czerwca 2019 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawiła uczestniczka postępowania I. D. Odpowiadając na doręczony jej odpis skargi podniosła, iż poprzez podniesienie terenu działki nr 1 zmieniono dotychczasowy naturalny spływ wody opadowej, powodując stagnację wody na terenie działki nr 2. Wskazując, iż projekt budowlany nie przewidywał włączenia budynku do zbiorczej kanalizacji sanitarnej, lecz zbieranie wody do zbiornika na deszczówkę, stwierdziła, że nie jest to rozwiązanie wystarczające i wypompowywanie wody ze zbiornika na teren posesji może wpływać na tereny działek sąsiednich. W związku z powyższym podniosła, iż domaga się przywrócenia naturalnego spływu zlewni przez usunięcie nadsypanej ziemi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 tej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. dotyczące wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na działce nr 1 przy ulicy (...) w K.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były na podstawie decyzji nr (...) Prezydenta Miasta K. z dnia (...) r. zatwierdzającej dla M. i J. I. projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na przedmiotowej działce przy ulicy (...) w K. Przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego oględziny przedmiotowej działki potwierdziły nadsypanie przedmiotowej działki ziemią do wysokości ok. 88cm w maksymalnym punkcie, dokonując tego w "przeciwspadzie do pierwotnego spadku terenu". Organ potwierdził wykonanie takich skarp w celu wyrównania poziomów.

Podstawę prawną wydanego w sprawie postanowienia stanowi art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten zezwala na wstrzymanie postanowieniem wykonywanych robót budowlanych, przy czym może to nastąpić w przypadku ziszczenia się enumeratywnie wymienionych w nim przesłanek. W niniejszym przypadku organ w podstawie postanowienia przywołał pkt 4 ust. 1 cytowanego przepisu - tj. wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Przyznać trzeba, co potwierdzili sami skarżący, że w trakcie prowadzonych robót budowlanych doszło do ukształtowania terenu w celu pokonania różnicy poziomów wynikającej z naturalnego jego ukształtowania w ten sposób, że wykonano skarpy zamiast jednolitego spadku terenu. Zatwierdzony wymienioną powyżej decyzją Prezydenta Miasta K. projekt budowlany w zakresie projektu zagospodarowania działki nie przewidywał niwelacji terenu poprzez powstanie skarp. Już zatem z tego tylko powodu, należy podzielić twierdzenia organów, iż w sprawie doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Według art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury. Mając zatem na uwadze powyższe nie może budzić wątpliwości fakt, iż wykonanie skarp jedno lub dwudzielnych, dla uzyskania płaskich fragmentów trawnika w pobliżu tarasów rekreacyjnych, w miejsce planowanego spadku jednolitego - tj. pochyłości od powierzchni tarasu do poziomu otaczającego terenu należy uznać za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania działki i nie jest to ani urządzenie budowlane, ani obiekt małej architektury. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji zakwalifikował ustalony stan faktyczny sprawy, jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zasadnie tym samym uznał, że jest to powód do interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 50 ust. 1 wymienionej ustawy.

Tym samym, wobec stwierdzenia przypadku, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jest to wystarczające do wystąpienia skutku w postaci wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, a w dalszej kolejności przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W kontekście poczynionych ustaleń celowość zastosowania tych przepisów nie budzi wątpliwości. Dopiero jednak w tym kolejnym postępowaniu organy będą zobligowane do dalszych ocen, w tym m.in. oceny czy wykonane skarpy istotnie naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, w tym w szczególności § 29.

Wbrew zarzutom skargi zaskarżone postanowienie nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i prawa materialnego.

Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 czy art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznając, że ustalenia organów poczynione zostały na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zebranego w sposób wyczerpujący, czyli przy podjęciu wszelkich niezbędnych kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego dla wydania przedmiotowego postanowienia, które opatrzone zostało przekonującym uzasadnieniem.

Nie sposób także mówić o naruszeniu przez orzekające organy przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.