II SA/Gl 178/19, Niedopuszczalność uchylenia zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2650981

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2019 r. II SA/Gl 178/19 Niedopuszczalność uchylenia zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Z. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) r. Z. P., działając przez pełnomocnika, zwrócił się do Burmistrza Miasta S. o wydanie decyzji zatwierdzającej lokalizację zjazdu z drogi publicznej biegnącej wzdłuż ulicy (...) do nieruchomości, stanowiącej działkę nr (...) w S. zgodnie z przedłożonym projektem. W uzasadnieniu wyjaśnił, że jest właścicielem wymienionej działki, która leży w terenie przeznaczonym, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. (uchwała Rady Miejskiej nr (...) z dnia (...) r.), do wykorzystania dla celów sportowo-rekreacyjnych, w tym spływy kajakowe, z dopuszczeniem realizacji przystani kajakowych i innych obiektów budowalnych, związanych z obsługą funkcji sportowo-rekreacyjnej. Z uwagi na brak zlokalizowanego zjazdu z drogi publicznej nie jest możliwe swobodne korzystanie z wymienionej nieruchomości. W ocenie wnioskującego budowa zjazdu w tym miejscu nie będzie stanowiła zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Decyzją z dnia (...) r. Burmistrz Miasta S., działając na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.) w związku § 55 ust. 1 pkt 3 oraz § 77, § 78 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy (...) na działkę nr (...) w S. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dla określenia dokładnej lokalizacji przedmiotowego zjazdu wyznaczono spotkanie w terenie, a następnie wnioskodawca dostarczył mapę z naniesionym zlokalizowaniem tego zjazdu. Odwołując się do art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz uwzględniając warunki techniczne, jakim odpowiadać powinny drogi podkreślono niezbędne dopasowanie lokalizacji zjazdu do wymagań bezpieczeństwa na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Projektowany zjazd ma charakter publiczny, (prowadzona będzie działalność gospodarcza) i dlatego nie może być zlokalizowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Droga powiatowa - ulica (...), na której zlokalizowany ma być zjazd krzyżuje się z drogą powiatową - ulica (...), a nieopodal wybudowana jest ścieżka rowerowa i znajduje się przystanek autobusowy, co związane jest z dużym natężeniem ruchu kołowego a także pieszego i rowerowego.

Stąd też organ nie mógł wydać decyzji na lokalizację zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskujący domagając się uchylenia tej decyzji i wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji zezwolenia na zjazd z drogi publicznej na jego działkę. Podkreślił, że składając wniosek o lokalizację zjazdu, został zobowiązany do przedłożenia dodatkowych dokumentów, w tym projektu na mapie do celów projektowych, a następnie dopiero organ wydał decyzję odmawiającą zezwolenia na jego lokalizację. Dodał, że wizje w terenie przeprowadzono bez jego udziału i nie mógł przedstawić własnego stanowiska w sprawie. Jego zdaniem w decyzji nie powołano podstawy prawnej, nie przestawiono też przekonującego uzasadnienia odmowy. Dodatkowo uwzględniając upływ czasu postępowanie to zakończyło się milczącą zgodą organów na lokalizację przedmiotowego zjazdu.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia (...) r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068). W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a to wobec faktu, iż w chwili jej wydania w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Burmistrza S. z dnia (...) r. odmawiająca zjazdu z drogi powiatowej (...) ulicy (...) w S. na działkę nr (...). Tym samym organ orzekał w sprawie drugi raz. Wystąpienie res iudicata stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też Kolegium jednoznacznie stwierdziło, iż organ nie miał podstaw do orzekania w przedmiocie zjazdu.

Dalej jednak Kolegium stwierdziło, iż decyzją z dnia (...) r. orzekło o uchyleniu decyzji Burmistrza S. z dnia (...) r., a tym samym z obrotu prawnego na dzień dzisiejszy wyeliminowana została decyzja, która stanowiła wadę res iudicata w tym postępowaniu i dlatego Kolegium przystąpiło do rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia (...) r.

Stwierdziło, że przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Przytaczając treść wymienionego przepisu podkreślono, że organ ma obowiązek wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu, gdy spełnione zostaną warunki, o których mowa w przywołanym art. 29. Natomiast brak spełnienia wymienionych tam wymogów skutkuje odmową takiego zezwolenia.

Dlatego też zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji jest obowiązany do merytorycznej oceny wniosku strony dotyczącego wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu. Według organu odwoławczego organ pierwszej instancji takiej oceny nie dokonał, a przynajmniej nie przedstawił wniosków z dokonanej oceny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odmowę bowiem oparł na stanowisku Zarządu Dróg w B., pomijając własne ustalenia i oceny.

W ocenie organu odwoławczego uchylenie zaskarżonej decyzji stało się konieczne w celu zachowania zasady dwuinstancyjności.

Pismem z dnia (...) r. wnioskujący o wydanie zezwolenia na wykonanie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zwrócił uwagę na naruszenie przepisu art. 35 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jego ocenie w aktach sprawy znajdują się wystarczające materiały dowodowe pozwalające na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, a tym samym skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji spowoduje tylko dalsze opóźnienie jej rozstrzygnięcia. Podkreślił skrajnie niekorzystną interpretację przez organ pierwszej instancji sprawy lokalizacji wnioskowanego zjazdu. Stąd wnioskował o merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumenty, które przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wykazało, że rozstrzygnięcie to jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowy sprzeciw, zdaniem tut. Sądu, musiał zostać uwzględniony.

W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną doń decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji ma zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne.

Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższych wymogów. Wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania w zakresie ustalenia czy w sprawie spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydając uchyloną decyzję oparł się jedynie na ocenach i stanowisku prezentowanym przez Zarząd Dróg w B. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, gdyż faktycznie uchylona decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez wyczerpującego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie wykazano by wnioskowany zjazd zagrażał bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Jednocześnie jednak wymaga podkreślenia, że organ odwoławczy dalej w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, że w sprawie wydana już została wprawdzie w dniu (...) r. decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę, ale wobec jej uchylenia decyzją Kolegium z dnia (...) r., możliwe jest ponowne rozpatrzenie sprawy o załatwienie złożonego wniosku. W tym zakresie Sąd nie podziela jednak stanowiska organu odwoławczego. Faktycznie w dniu (...) r. Burmistrz S. wydał decyzję nr (...) odmawiającą wydania zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi powiatowej (...) ulicy (...) w S. na działkę nr (...). Zatem tym samym sprawa została już rozstrzygnięta merytorycznie, co czyni niemożliwym ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż w sprawie zaistniała przesłanka res iudicata, która w myśl art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jednocześnie należy stwierdzić, że decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym wbrew twierdzeniu organu odwoławczego. Wskazaną bowiem decyzją z dnia (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło do ponownego rozpatrzenia decyzję Burmistrza S. z dnia (...) r., którą uchylono decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji zjazdu z ulicy (...) na nieruchomość (...), uznając je za bezprzedmiotowe wobec wydania decyzji z dnia (...) r. Zatem decyzja merytorycznie rozstrzygająca w kwestii wydania zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej na działkę skarżącego nadal pozostaje w obiegu prawnym.

Tym samym wskazania organu odwoławczego zawarte w kontrolowanej decyzji nie przystają do stwierdzonych okoliczności sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organu odwoławczego mogłoby w sposób wadliwy ukierunkować ponowne postępowanie przez organem pierwszej instancji.

Przedstawione powyżej rozważania przemawiają więc za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach należało uchylić na podstawie art. 145 (1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.)

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia, ewentualnie zastanowi się na możliwością wyeliminowania decyzji Burmistrz Miasta S. z dnia (...) r. z obrotu prawnego, co dopiero umożliwi ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.