Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2702412

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 3 lipca 2019 r.
II SA/Gl 176/19
Zakres oceny operatu szacunkowego przez organ administracji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska.

Sędziowie WSA: Grzegorz Dobrowolski (spr.), Artur Żurawik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. J., D. J., A. M. i R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją nr (...) z dnia (...) r. Prezydent Miasta C. zatwierdził, na wniosek J. i D. J. oraz A. i R. M. (dalej nazywanych "skarżącymi") podział nieruchomości położonej w C. przy ul. (...) i (...) oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki nr 1 i 2 o łącznej pow. 1,0987 ha obręb (...). W wyniku podziału działki nr 1 powstały działki nr: 3, 4, 5, 6 i 7 przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, działka nr 8 przeznaczona pod wewnętrzną drogę dojazdową oraz działka nr 9 jako pozostała część po podziale. W wyniku zaś podziału działki nr 2 powstały działki nr: 10, 11, 12, 13 i 14 przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz działka nr 15 jako pozostała część po podziale.

Decyzja ta stała się ostateczna w dniu (...) r.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r. organ powiadomił strony o wszczęciu, z urzędu, postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału. Jednocześnie poinformowano o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym, o czym strony zostaną poinformowane odrębnym pismem.

Pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. D. J. stwierdził, iż brak jest podstaw do ustalenia wskazanej opłaty adiacenckiej. Wskazał także, iż właściciele wydzielonych nieruchomości nie wzbogacili się na skutek podziału, lecz przeciwnie, ponieśli stratę oddając część nieruchomości pod drogę o charakterze publicznym, a także ponieśli koszty związane z podziałem nieruchomości.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Prezydent Miasta C. ustalił skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 5.920,00 zł, przy czym obciążeni zostali współwłaściciele nieruchomości w wysokości odpowiadającej posiadanym udziałom, tj. J. i D. małż. J. w kwocie 2.960,00 zł - udział 1/2 cz. w prawie własności nieruchomości oraz A. i R. małż. M. również w kwocie 2.960,00 zł - udział 1/2 cz. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że według sporządzonego operatu szacunkowego wartość nieruchomości przed podziałem została ustalona w wysokości 1.056.500,00 zł. Natomiast po podziale wartość 1 m2 działek 7 i 14 przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o polepszonych parametrach, tj. z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej ustalona została w wysokości 102,72 zł. Wartość 1 m2 pozostałych działek wydzielonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dostępem do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną została ustalona w wysokości 100,46 zł. Tym samym wartość nieruchomości po podziale została ustalona w wysokości 1.086.100 zł. Wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty adiacenckiej została określona uchwałą Rady Miasta C. nr (...) z dnia (...) r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału na działki i wynosi ona 20% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale.

Od tej decyzji odwołanie złożyli jej adresaci. W ich ocenie brak jest podstaw do ustalenia wskazanej opłaty z powodu upływu 3-letniego terminu uprawniającego do jej naliczenia. Właściciele wydzielonych nieruchomości nie wzbogacili się na skutek podziału, lecz przeciwnie, ponieśli stratę oddając część nieruchomości pod drogę o charakterze publicznym, a także ponieśli koszty związane z podziałem nieruchomości. W odwołaniu został sformułowany także zarzut co do operatu. Do porównań zostały przyjęte nieruchomości z atrakcyjniejszych dzielnic miasta, co powoduje wypaczenie wyników operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Uznało, iż zarówno ustalenia Prezydenta Miasta C., jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Organ szczegółowo odniósł się do problemu wyceny wzrostu wartości nieruchomości oraz sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli adresaci decyzji. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania podnieśli, że nie doszło bowiem do "naszego wzbogacenia się kosztem podziału, a wręcz przeciwnie - ponieśliśmy stratę, gdyż musieliśmy wyzbyć się części nieruchomości na drogę i ponieść koszty postępowania podziałowego".

Z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu do drogi (co jest warunkiem podziału), wydzielona została działka nr 8 o powierzchni 429 m2 stanowiąca drogę. Wartość nieruchomości zajętej pod drogę stanowi kwotę (według operatu znajdującego się w aktach) 41.068,17 zł. Przewyższa ona więc o ponad 10.000,00 zł różnicę pomiędzy wartościami nieruchomości przed i po podziale.

Skarżący zakwestionowali również ustalenia poczynione w operacie.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 - dalej jako "u.g.n.") "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Zgodnie zaś z ust. 1b tego artykułu "wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi".

Po dokonaniu analizy całości akt sprawy skład orzekający uznał, iż w rozstrzyganej sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w wyżej wskazanych przepisach. Przede wszystkim bezsporne jest, iż doszło do podziału nieruchomości i nastąpiło to na wniosek obecnie skarżących.

W ocenie Sądu doszło również do wzrostu wartości nieruchomości. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy. Jak wynika z akt administracyjnych rzeczoznawca przedstawiła w nim transakcje stanowiące bazę cen nieruchomości porównawczych oraz wyjaśniła, że wyceny wartości rynkowej nieruchomości w stanie przed podziałem dokonała w podejściu porównawczym metodą porównywania parami.

Ustalając wartości działek powstałych na skutek podziału rzeczoznawca majątkowy rzeczoznawca przyjęła metodę korygowania ceny średniej. Transakcje stanowiące bazę cen nieruchomości porównawczych po podziale zostały przedstawione w tabeli znajdującej się w operacie.

Przedmiotowy operat szacunkowy zawiera wyjaśnienie zastosowania dwóch różnych metod wyceny (przed podziałem i po nim). Można uznać, że do porównań przyjęto transakcje nieruchomości podobnych, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, tj. lokalizację nieruchomości, sąsiedztwo i otoczenie, kształt i możliwość zagospodarowania działki, dostępność komunikacyjną oraz powierzchnię.

W ocenie Sądu (co stwierdziły również organy administracji) przygotowany w postępowaniu operat szacunkowy w sposób jasny, czytelny, i w sposób odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania przedstawia wzrost wartości nieruchomości, które uległy podziałowi. Przeprowadzony w nim wywód jest logiczny i zrozumiały.

Ocena prawidłowości operatu szacunkowego przez organy administracji a obecnie przez Sąd może nastąpić tylko we wskazanym wyżej zakresie. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 7 marca 2014 r. (sygn. I OSK 1894/12) "pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji".

Tu również należy podkreślić, że skarżący nie skorzystali z możliwości weryfikacji przedmiotowego operatu.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje wszystkie zarzuty dotyczące sposobu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości za nieuzasadnione.

Nieuzasadniony jest także zarzut skargi dotyczący konieczności wydzielenia "drogi" i w związku z tym uszczerbku, jakiego doznali skarżący. Słusznie podniósł organ II instancji, że bez wydzielenia fragmentów nieruchomości przeznaczonych na dojazd do nowo wydzielonych działek, podział byłby niemożliwy. Niezależnie od tego nie można się zgodzić, iż działki te stanowią drogi o charakterze publicznym, oraz, że zapewnienie odpowiedniej infrastruktury spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego. Podział dokonany decyzją z dnia (...) r. nastąpił na wniosek i w interesie skarżących. Trudno zatem by to Miasto C. miało w jakikolwiek sposób uczestniczyć w kosztach tego procesu.

Dotyczy to również wyceny działek przeznaczonych na dojazd. Zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.