Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 30 listopada 2006 r.
II SA/Gl 170/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Krawczyk.

Sędziowie: NSA Leszek Kiermaszek, WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi P.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy terenu

1)

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia (...) nr (...);

2)

orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) P.D. zwrócił się do Wójta Gminy S. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku J. i M.Ś. występujących o lokalizację budynku (...) w R. albowiem nie z własnej winy nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem wnioskodawcy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) fakt ten upoważnia go do żądania wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. W aktach znajduje się także wcześniejsze pismo P.D. z dnia (...), w którym podniósł on, że jest wraz z (...) współwłaścicielem działki sąsiadującej z planowaną budową na działce nr (...) przy ul. (...) i w niedługim czasie sam zamierza należącą do siebie działkę zabudować. Na wezwanie organu I instancji P.D. wyjaśnił dodatkowo pismem z dnia (...), że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się w dniu złożenia pierwszego pisma o wznowienie postępowania tj. w dniu (...).

Postanowieniem z dnia (...) Wójt Gminy S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakończone decyzją ostateczną Wójta Gminy S. nr (...) z dnia (...). W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż P.D. oświadczył, że o wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. budynku dowiedział się w dniu (...).

Decyzją z dnia (...) nr (...), wydaną w wyniku ponownego przeprowadzenia wznowienia postępowania, Wójt Gminy S. uchylił swoją decyzję z dnia (...) i jednocześnie ustalił nowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej przez M. i J.Ś. inwestycji określonej jako realizacja budynku (...) oraz urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania obiektu, zieleni oraz pozostałych elementów zagospodarowania działki nr (...). Decyzja określa szczegółowe warunki zabudowy w tym charakteryzuje projektowany obiekt jako budynek (...), (...), z możliwością (...) i (...). W uzasadnieniu organ I instancji opisał stan prawny oraz przebieg postępowania wznowieniowego jak również wyjaśnił, że teren którego wniosek dotyczy nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku planu zbadano zatem warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych oraz stan faktyczny i prawny terenu. Teren położony jest bezpośrednio przy drodze publicznej w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczono obszar analizowany w promieniu ok. (...) m od jego granic i po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, posługując się Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), ustalono warunki zabudowy jak w treści decyzji. Załącznik nr 2 do przedmiotowej decyzji zawierający wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje nadto, iż linia zabudowy jest nieregularna od (...) do (...) metrów, powierzchnia zabudowy zróżnicowana od (...) do (...), natomiast jeśli chodzi o gabaryty zabudowy to na terenie tym znajdują się obiekty (...). Istniejące uzbrojenie jest, zdaniem organu I instancji, wystarczające do przeprowadzenia wnioskowanego zamierzenia. Z kolei dołączona do decyzji (notabene nie oznaczona jako załącznik) analiza wniosku inwestorów wskazuje iż projektowany budynek ma być budynkiem (...) z (...) i (...).

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej P.D. wraz z (...) M.D. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Odwołujący się podnieśli, iż przedmiotowy obiekt nie może być zrealizowany albowiem wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie wówczas gdy w najbliższej zabudowie znajduje się obiekt o podobnym przeznaczeniu.

Decyzją z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podając w uzasadnieniu, iż art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nie wymaga dosłownej kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, a ustawodawcy chodziło raczej o to by nowa zabudowa nie kolidowała z zabudową istniejącą. Mając więc na uwadze, że wskazana działka położona jest na terenie, który nie wymaga wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a na terenie tym znajduje się zabudowa mieszkaniowa z zabudową uzupełniającą, zabudowa mieszkaniowo-usługowa i usługi należało, zdaniem organu drugoinstancyjnego, uznać poprawność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia (...) M. i P.D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W skardze po raz kolejny podnieśli, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji brak jest obiektów o podobnym przeznaczeniu. Podnieśli też, że w innej sprawie, ich zdaniem podobnej, Kolegium wydało odmienną decyzję.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2006 r. sygn. akt II SA/GL 170/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M.D. z uwagi na nie uiszczenie w terminie wpisu od skargi i nie wniesienie w zakreślonym terminie wniosku o przyznanie prawa pomocy. Natomiast P.D. złożył stosowny wniosek i postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2006 r. został zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a)

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b)

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c)

inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej wykazało, że skarga, wprawdzie z powodów po części innych niż w niej sformułowane, zasługuje na uwzględnienie, podjęte w sprawie rozstrzygnięcia są bowiem dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu w przedłożonym materiale dowodowym występują bowiem sprzeczności i luki nie zezwalające na jednoznaczną ocenę ani merytorycznej jakości podjętych przez organy rozstrzygnięć ani też dokonanych przez nie czynności proceduralnych.

W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż wniosek J. i M.Ś. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia (...), w części opisującej gabaryty planowanego budynku podawał jedynie jego maksymalną długość i szerokość, nie informował natomiast ani o jego projektowanej wysokości ani ilości kondygnacji. Wysoce niejasnym jest zatem na jakiej podstawie wydając w wyniku postępowania wznowieniowego decyzję ponownie ustalającą warunki zabudowy Wójt Gminy S. podał, iż budynek ma być (...), z możliwością (...). Notabene warto wskazać, iż już w samym rozstrzygnięciu zauważalne są nadto w tej kwestii sprzeczności albowiem dołączona zarówno do projektu decyzji jak i jej właściwego egzemplarza analiza wniosku inwestorów wskazuje, iż projektowany budynek wedle ustaleń organu I instancji miał stanowić budynek nie (...), jak to wskazano w osnowie decyzji, lecz (...) z (...).

Odnośnie z kolei art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do którego interpretacji powstały w toku postępowania kontrowersje pomiędzy skarżącym i jego (...) a organami administracji publicznej, należy przypomnieć, iż przywołany przepis przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skład orzekający wskazuje w tym miejscu, iż wbrew tezom wyrażanym przez skarżącego oraz uczestniczkę M.D. co do zasady podziela wyrażony przez organ II instancji pogląd, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Przewidziany w powołanej normie wymóg kontynuacji funkcji należy bowiem rozumieć szerzej uznając, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile nie godzi ona w zastany stan rzeczy. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową nie oznacza to, że nowa inwestycja może być wyłącznie budynkiem mieszkalnym. Podnosi się bowiem w literaturze, że towarzyszyć takim obiektom może również np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne - por. np. K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2005, s. 501. Ocena, iż projektowana inwestycja spełnia, w powyższym znaczeniu, wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i nie koliduje z zastaną na terenie sąsiednim funkcją musi jednak jednoznacznie wynikać z akt sprawy i zostać w decyzji bezspornie wykazana. Sąd zauważa, iż stanowiący integralną część decyzji organu I instancji Załącznik nr 2 zawiera wprawdzie wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednak nie mają one charakteru jednoznacznego. Załącznik wskazuje bowiem, iż na terenie sąsiednim znajduje się zabudowa mieszkaniowa z zabudową usługową, linia zabudowy jest nieregularna od (...) do (...) metrów, powierzchnia zabudowy zróżnicowana od (...) do (...), natomiast jeśli chodzi o gabaryty zabudowy to na terenie tym znajdują się obiekty (...). Charakteryzuje też inne elementy wymagane powołanym wyżej Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z analizy tej nie wynika jednak jakiego typu i o jakich gabarytach obiekty (...) znajdują się na analizowanym terenie i jaka jest funkcja wskazanych obiektów (...), a właśnie taki, w myśl decyzji ma być projektowany przez inwestorów budynek (...).

Oprócz niejasności odnoszących się do meritum zagadnienia nasuwające się na tle akt sprawy wątpliwości odnoszą się także do kwestii proceduralnych, uniemożliwiając ocenę prawidłowości samego wznowienia postępowania. Przedłożone Sądowi akta sprawy nie zawierają bowiem dowodów świadczących o tym kiedy P.D. dowiedział się o wydanej na rzecz J. i M.Ś. decyzji. Zarówno bowiem pismo organu I instancji z dnia (...) (notabene powołujące niepoprawnie art. 148 § 1 k.p.a. w miejsce art. 148 § 2 k.p.a.) jak też odpowiedź P.D. traktują nie o dacie dowiedzenia się o decyzji lecz o dacie dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę do żądania wznowienia postępowania. Akta sprawy nie zawierają nadto dowodów dokumentujących fakt, iż P.D. był współwłaścicielem sąsiadującej z planowaną inwestycją działki już w roku (...) kiedy to organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne podlegające następnie wznowieniu.

W konsekwencji wydane przez organy I i II instancji decyzje uznać należy za przedwczesne, wydane bez należytego ustalenia stanu faktycznego i bez należytego umotywowania podjętych rozstrzygnięć.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.