II SA/Gl 162/18, Obowiązek posiadania dokumentacji budowlanej pod rządami starego i nowego p.b. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2498717

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2018 r. II SA/Gl 162/18 Obowiązek posiadania dokumentacji budowlanej pod rządami starego i nowego p.b.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski.

Sędziowie WSA: Elżbieta Kaznowska, Artur Żurawik (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. (dalej PINB) decyzją z dnia (...) r., nr (...), wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu postępowania w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm - dalej p.b.) umorzył w całości postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją drogi publicznej (ul. (...) w R.) na odcinku położonym na terenie działki nr 1.

W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że B. S. zwróciła się o podjęcie działań mających na celu przymuszenie Prezydenta Miasta R. do zamknięcia odcinka drogi - ulicy (...) od skrzyżowania z ulicą (...) do skrzyżowania z ulicą (...) oraz zmianę oznakowania tychże skrzyżowań (na wskazujące drogę bez przejazdu). Z treści pisma wynikało m.in. podejrzenie nieprawidłowości przy realizacji robót budowlanych na ww. drodze publicznej. Dla odcinka drogi (...) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. obejmujący obszar oznaczony symbolem (...) (uchwała nr (...) Rady Miasta R. z dnia (...) r.) zaklasyfikowany jako "droga publiczna klasy dojazdowej" i oznaczona symbolem KDD (przeznaczenie terenu). Z metryki ul. (...) oraz ul. (...) wynika, że przedmiotowa droga o nawierzchni gruntowej istniała już w 1973 r. i obejmowała odcinek aż do skrzyżowania z ulicą (...). W ocenie Naczelnika Wydziału Dróg Urzędu Miasta R. ww. droga musiała istnieć wiele lat wcześniej, jednak brak stosownej dokumentacji z tamtego okresu uniemożliwia wskazanie dokładnej daty jej powstania. Orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego jest możliwe tylko w enumeratywnie określonych przypadkach. W kwestii niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia organ oparł się na ustaleniach protokołów z kontroli rocznej i pięcioletniej stanu technicznego przedmiotowej drogi sporządzonych odpowiednio (...) r. i (...) r. Z treści protokołów wynika, że kontrolujący nie stwierdził uszkodzeń zagrażających bezpieczeństwu ruchu publicznego oraz uszkodzeń grożących katastrofą budowlaną. Spory co do prawa i zakresu korzystania z takiej drogi nie mają administracyjnego charakteru. W odniesieniu natomiast do zasad ruchu na takiej drodze (wewnętrznej), to kwestia ta pozostaje poza kompetencją organów nadzoru budowlanego. Jako niebudzący wątpliwości organ uznał fakt wykonania w 2009 r. nawierzchni asfaltowej na przedmiotowym odcinku drogi. Celem tych działań było zabezpieczenie istniejącej nawierzchni jezdni przed jej degradacją. Zgodnie z zapisem działu II księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr 1 jako właściciel widnieje B. S., która jak utrzymuje nie udzieliła Gminie Miasta R. pozwolenia na dysponowanie jej nieruchomością. Dokonując kwalifikacji robót polegających na ułożeniu warstwy asfaltowej organ uznał, że stanowiły one roboty o charakterze remontowym. Dokonując oceny legalności robót polegających na położeniu nawierzchni asfaltowej w roku 2009 należy stwierdzić, że wykonanie ww. robót w warunkach samowoli budowlanej nie stanowi automatycznej podstawy do nakazania rozbiórki obiektu, a nawet rozbiórki samej wierzchniej warstwy drogi, bowiem mamy do czynienia z takim połączeniem substancji, które sprawia, iż częściowa rozbiórka górnej warstwy nie wyeliminowałaby naruszeń prawa, a wręcz spowodowałaby wydanie nakazu, którego wykonanie wiązałoby się z doprowadzeniem obiektu do niewłaściwego stanu technicznego. Zagadnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego pozostają poza właściwością organów nadzoru budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożył K. S., pełnomocnik B.S., zaskarżając ją w części dotyczącej ustalenia momentu i okoliczności powstania drogi ul. (...) na odcinku od ul. (...) do ul. (...). Odrzucił w całości ww. ustalenia organu jako nieprawdziwe. Zarzucił organowi naruszenie art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Wniósł o zmianę decyzji PINB w zakresie wyżej wymienionym.

W uzasadnieniu podano m.in., że organ całkowicie pominął zeznanie świadka I. D., który zeznał, iż na omawianym odcinku ulicy nie istniała droga, a zaledwie piaszczysty szlak prowadzący po miedzach poszczególnych nieruchomości, służący jako dojazd do pól. Organ nie przesłuchał jako świadków właścicieli działek po których od roku 2009 przebiega ul. (...). Bezprawne jest stwierdzenie PINB, iż "podkłady mapowe" (s. 5) potwierdzają istnienie drogi - wskazywać mogą co najwyżej bliżej nieokreślony szlak. Organ nie odróżnia remontu od budowy. Organ dokonuje sztuczek, aby udowodnić, że omawiana droga powstała pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., jako aktu prawnego, który nie nakładał obowiązku przechowywania dokumentacji - usprawiedliwia w ten sposób jej brak.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z dnia (...) r., znak (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m.in., że na istnienie spornej drogi już od dziesięcioleci wskazują nie tylko zeznania innych świadków, przesłuchanych przez PINB w sprawie, ale także metryka drogi, sporządzona w 1973 r. Niezależnie od tego, z jakich konkretnie materiałów droga ówcześnie się składała, nie sposób w tym kontekście twierdzić, że nie istniała. Nie można skutecznie uznać, iż droga ta powstała w wyniku samowoli budowlanej. Czynności dowodowe, przeprowadzone przez PINB nie wykazały nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego drogi, bądź występowania niezgodności z przepisami. Ostatnią kwestią, badaną przez organ pierwszej instancji w ramach prowadzonego postępowania, były roboty wykonywane na spornej drodze w 2009 r. Organ pierwszej instancji zakwalifikował te roboty jako roboty remontowe, a zatem wymagające wówczas zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Także i w tym zakresie WINB podziela ustalenia organu pierwszej instancji. Takie roboty w świetle art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego można zakwalifikować jako remont. Niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że roboty te były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej, gdyż brak było stosownego zgłoszenia ich realizacji właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. To zaś mogłoby uzasadniać ewentualną interwencję organów nadzoru budowlanego. Należy w tym miejscu jednak przyznać rację organowi pierwszej instancji w odniesieniu do szacowania skutków takiej interwencji. W ramach takiego postępowania oceniane byłyby bowiem roboty, które doprowadziły do trwałego związania wyniku robót przeprowadzonych samowolnie (tj. wylania nowego asfaltu w 2009 r.) z elementami drogi istniejącymi legalnie. Powiązanie to jest na tyle trwałe, że jakakolwiek ingerencja w substancję powstałą samowolnie musiałaby prowadzić w istocie do dokonania rozbiórki całości drogi, także tych jej części, które istnieją legalnie. To zaś stanowiłoby de facto konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki wobec legalnie istniejącego obiektu w trybie nie przewidzianym przez żadne przepisy prawa. Taka ingerencja zaś nie jest możliwa.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. S. zaskarżając ją w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzucono naruszenie:

1.

art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a.,

2.

art. 3 pkt 11 k.p.a., art. 48 k.p.a. oraz art. 49b, art. 50 i 51 p.b.,

3.

art. 4 pkt 17 i 19 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm - dalej u.d.p.) oraz art. 8 ust. 1 i 1a tejże ustawy.

W uzasadnieniu podano m.in., że organ nie podjął wszelkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego oraz nie nakazał ich podjęcia organowi pierwszej instancji. Organ nie powołał w charakterze świadków osób będących właścicielami fragmentów nieruchomości tworzących ciąg drogi ul. (...). Przesłuchał świadka I. D. oraz świadków wskazanych przez Naczelnika Wydziału Dróg, których wiarygodność jest wątpliwa. Uchwała Rady Miasta R. (...) przemianowywała ul. (...) na ul. (...) - w dzielnicy (...), nieuprawnione i bezprawne zatem jest używanie nazwy ul. (...) na odcinku drogi od ul. (...) /(...) do końca poprzez (...), (...) i (...) - w dzielnicy (...). Brak jest jakiegokolwiek aktu prawnego nadającego nazwę "(...)" temu odcinkowi drogi. Odcinek od ul. (...) do ul (...) stanowi w 6 przypadkach fragmenty działek należące do osób prywatnych, w tym skarżącej dz. 1. Organy w sposób nieuprawniony używają nazwy "droga" do stanu sprzed października 2009 r. Niewątpliwym jest - co potwierdzają organy I i II instancji, że doszło do samowoli budowlanej polegającej na ułożeniu w październiku 2009 r. asfaltu na odcinku od ul (...) do ul. (...), w tym na ww. działce. Błędna jednakże jest interpretacja organów polegająca na przyjęciu, iż był to remont wymagający zgłoszenia do organów architektonicznych. Doszło w istocie rzeczy do budowy drogi, na które wymagane było pozwolenie na budowę. Nie znalazły zastosowania art. 50 i 51 p.b. z uwagi na brak prawa do dysponowania fragmentem ww. nieruchomości przez kogokolwiek, w tym Gminę R., na jakiekolwiek cele związane z budową, rozbudową, remontem, czy też przebudową drogi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Organy ustaliły m.in., że przedmiotowy odcinek drogi powstał za czasów obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.) bądź wcześniej obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli z 16 lutego 1928 r. (j.t. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Nie ma możliwości, by precyzyjnie ustalić datę budowy, co jest naturalne z uwagi na upływ czasu. Wskazana przez organ dokumentacja oraz zeznania świadków mogą stanowić podstawę ustaleń dokonanych przez organy, a niezadowolenie strony skarżącej nie świadczy o wadliwości rozstrzygnięcia. Organy wskazały dowody, na których się oparły i wyjaśniły z jakich powodów to uczyniły. Fakt złożenia przez część świadków zeznań niezgodnych z oczekiwaniami skarżącej nie może przemawiać za przyjęciem, iż są to zeznania nieprawdziwe. Skarżąca na rozprawie przyznała, że nie istnieje żadne orzeczenie sądowe, które by wskazywało na złożenie fałszywych zeznań przez świadków, których twierdzenia skarżąca kwestionuje. Jeśli orzeczenia takie pojawią się, będzie to co najwyżej przesłanka wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.). Argument z rozprawy, że część świadków jest zainteresowana istnieniem drogi z uwagi na prowadzoną działalność gospodarczą, a przez to są niewiarygodni, oznacza, że na tej samej zasadzie, konsekwentnie, trzeba by podważyć twierdzenia samej skarżącej i K. S., skoro i oni są zainteresowani określonym rozstrzygnięciem. Organy nie naruszyły więc reguł z art. 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a.

Jednocześnie w orzecznictwie utrwalone zostało, że obowiązki wynikające z przepisu art. 63 ust. 1 p.b. - obowiązek posiadania dokumentacji budowlanej przez cały okres istnienia obiektu budowlanego - nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Nieprzedłożenie więc przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej (wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 1886/14).

Z kolei zgodnie z treścią wyroku WSA w Gliwicach z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 84/13, "Żaden (...) przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli, bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że następca inwestora nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów".

Odrębną kwestią były roboty wykonywane na spornej drodze w 2009 r., obejmujące wylanie nowego asfaltu. Skoro obiekt został wybudowany kilkadziesiąt lat temu (choć skarżący mają tu inny pogląd), to zasadne było przyjęcie, że nie był budowany ponownie wtedy, kiedy kładziono na nim asfalt. Dopuszczalne było zakwalifikowanie tego rodzaju robót jako "remontu" (art. 3 pkt 8 p.b.). Starą i zniszczoną powierzchnię zastąpiono bowiem powierzchnią nową w celu poprawy funkcjonalności drogi.

Faktem jest, że roboty te w 2009 r. były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej, gdyż brak było stosownego zgłoszenia ich realizacji właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. w brzmieniu w 2009 r.). Należy jednak przyznać rację organom w odniesieniu do dokonanych ustaleń. Chodziło bowiem o roboty, które doprowadziły do trwałego związania asfaltu wyłożonego samowolnie w 2009 r. z elementami drogi istniejącymi legalnie. Powiązanie to jest na tyle trwałe, że jakakolwiek ingerencja w substancję powstałą samowolnie musiałaby prowadzić w istocie do dokonania rozbiórki całości drogi na działce skarżących, także tych jej części, które istnieją legalnie. Taka ingerencja zaś nie byłaby prawidłowa.

Wskazać należy, że " (...) za część obiektu budowlanego należy przyjmować taką jego część, która jest na tyle wyodrębniona, że jej rozbiórka jest możliwa bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego" (wyrok WSA w Poznaniu z 20 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 695/13).

Nadto orzeczenie takiego nakazu w zakresie odnoszącym się do interesu prawnego skarżącej oznaczałoby konieczność ograniczenia nakazu do części drogi znajdującej się na działce skarżącej. To z kolei powodowałoby naruszenie integralności drogi jako całości (obiektu liniowego), który winien spełniać określone wymagania użytkowe dla uczestników ruchu. Nie można orzekać o nakazie, który stan faktyczny niezgodny z prawem zastępowałby innym stanem faktycznym niezgodnym z prawem. Nie można decyzją administracyjną jednego stanu nielegalnego zastępować innym stanem nielegalnym.

Sporna droga jest zgodna z obowiązującymi na terenie jej posadowienia przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei czynności dowodowe przeprowadzone przez PINB i dołączone protokoły oględzin nie wykazały nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego drogi uzasadniającymi ingerencję ze strony organów nadzoru budowlanego. Organy te nie są też właściwe dla rozpoznawania spraw związanych z nieprzestrzeganiem przez uczestników ruchu drogowego przepisów, bądź niewłaściwego oznakowania dróg publicznych. Nie decydują również o sposobie organizacji ruchu na danym odcinku drogi.

Strona nie jest pozbawiona możliwości ochrony swych praw związanych z naruszeniem jej własności, może je jednak realizować (co zresztą miało miejsce) na drodze cywilnoprawnej.

Sąd nie stwierdził, by prawa strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały naruszone w jakikolwiek sposób, który wymagałby uchylenia zaskarżonych decyzji.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 pkt 11, 48, 49b, 50 i 51 p.b., art. 4 pkt 17 i 19, art. 8 u.d.p., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.