Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1531270

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 16 stycznia 2014 r.
II SA/Gl 1503/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek.

Sędziowie WSA: Maria Taniewska-Banacka, Rafał Wolnik (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu15 stycznia 2014 r. ze skargi "A" S.A. w N. na uchwałę Rady Miejskiej w Piekarach Śląskich z dnia 31 stycznia 2013 r. nr XXV/371/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miasta Piekary Śląskie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zwanej dalej u.s.g., oraz na podstawie art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła w dniu 31 stycznia 2013 r. uchwałę Nr XXV/371/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulic: Roździeńskiego, Harcerskiej, Kotuchy w Piekarach Śląskich - obszar I tereny na południe od ul. Roździeńskiego. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 6 marca 2013 r., poz. 2106.

Skargę na powyższą uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wniosła "A" S.A. z siedzibą w N., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.

Skarżąca zarzuciła w szczególności niezgodność granic obszaru objętego zaskarżoną uchwałą z granicami obszaru objętego uchwałą Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 29 września 2011 r., Nr X/152/11, w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piekary Śląskie (...). Skarżąca zarzuciła ponadto wprowadzenie aktem prawa miejscowego nowych wymagań dotyczących zakresu projektu budowlanego, pominięcie parametru wysokości zabudowy na wskazanych terenach, wprowadzenie pojęć niedookreślonych, brak jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu, nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia terenu, sprzeczne użycie oznaczeń literowych, wprowadzenie podwójnych norm nakazujących i zakazujących, brak załącznika zawierającego stanowisko Prezydenta Miasta w przedmiocie uwag zgłaszanych w trakcie postępowania planistycznego, wyłączenie możliwości prowadzenia jakiejkolwiek działalności stanowiącej przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca wskazując na konkretne zapisy zaskarżonej uchwały przytoczyła przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które w jej ocenie zostały naruszone. Skarżąca uzasadniła też swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały wywodząc go z art. 2, art. 7, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP oraz z art. 8 k.p.a. i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie. Organ nie podzielił argumentacji skarżącej i szczegółowo odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi. Organ odnosząc się do kwestii legitymacji skargowej skarżącej Spółki wskazał, że w jego ocenie skarżąca nie ma interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Sam fakt planowanej, hipotetycznej inwestycji na danym terenie nie może uzasadniać twierdzenia, że wystąpiło naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Organ wskazał dalej, że zarówno w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak również w dacie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca nie legitymowała się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą.

W piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2013 r., stanowiącym polemikę z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę, skarżąca stanowczo podtrzymała swoje twierdzenia o przysługującej jej legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Przedstawiła też dodatkową argumentację na poparcie swoich twierdzeń w tym zakresie.

Wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem z dnia 19 czerwca 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa. Na wezwanie to pismem z dnia 22 lipca 2013 r. odpowiedzi udzielił Przewodniczący Rady Miasta, odmawiając uczynienia zadość żądaniom skarżącej.

Na żądanie Sądu pełnomocnik Gminy Piekary Śląskie nadesłała wypisy z rejestru gruntów dla działek położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, w stosunku do których skarżąca kwestionowała uchwalone zapisy. Z wypisów tych wynika, że skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym wymienionych nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę oraz stanowisko zawarte w piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2013 r. Nadto wniosła o orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej uchwały. Oświadczyła też, że skarżąca była dzierżawcą nieruchomości będącej obecnie w użytkowaniu wieczystym Spółki "B". Umowa przewidywała zbycie prawa użytkowania wieczystego. Do zbycia tego jednak nie doszło z winy Prezydenta Miasta Piekary Śląskie. Przyznała, że skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości opisanych w skardze, zaś swoją legitymację wywodzi z zarzutu naruszenia prawa swobody działalności gospodarczej, zasady równości wobec prawa oraz zaufania do organów.

Z kolei pełnomocnik organu podtrzymała wnioski i argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, podkreślając brak legitymacji procesowej skarżącej Spółki.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był do zbadania legitymacji skargowej skarżącej Spółki i to nie tylko z uwagi na fakt, że okoliczność ta została podniesiona w toku postępowania przez organ, ale z uwagi na treść art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym takiej skargi jest zatem uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa kwestionowanym zarządzeniem lub uchwałą. Skarżąca Spółka w niniejszej sprawie spełniła ten warunek, o czym już wyżej była mowa.

Badając natomiast posiadanie przez skarżącą legitymacji materialnej, stwierdzić przyjdzie, że zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego działalności lub bezczynności organów administracji publicznej oparte jest zasadniczo na kryterium interesu prawnego.

Inaczej została skonstruowana skarga na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, uregulowana w art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. Stosownie do ich treści skargę można wnieść w sytuacji naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem organu gminy. Skarga może być wniesiona w imieniu własnym lub w imieniu grupy mieszkańców, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Przepisy powyższe wprowadzają istotne ograniczenie legitymacji skargowej w stosunku do regulacji określonej w art. 50 p.p.s.a.

W skardze wniesionej w imieniu własnym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie i to naruszenie konkretnego interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa materialnego powinna ona wykazać. Również sąd rozpoznający taką skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09).

Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. nie jest skargą powszechną. Można ją wnieść z powołaniem się na naruszenie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego lub interesu grupy mieszkańców. Wykluczone jest skarżenie uchwały lub zarządzenia na podstawie powołanego przepisu, ale w interesie bliżej nieoznaczonych osób (zob.: G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Samorząd gminny. Komentarz, Warszawa 2005, teza 3 do art. 101 u.s.g.). Inaczej mówiąc, skarga oparta na art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. musi odnosić się do takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu (por.: wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1157/08), albo być wnoszona w interesie grupy osób przy pisemnym od nich umocowaniu. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje zatem podstaw do skarżenia w interesie publicznym uchwał organu gminy przez każdego, a jedynie przez tego, kto wykaże związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną i ten związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Wskazywane przez nią konkretne działki gruntu stanowią nieruchomości, co do których zamierzała podjąć określone działania w celu prowadzenia zaplanowanej działalności gospodarczej. Tego rodzaju okoliczności mogą stanowić jedynie o istnieniu interesu faktycznego po stronie skarżącej Spółki. Istnienie tego rodzaju interesu, a nawet jego naruszenie, nie stanowi przesłanki uprawniającej do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie uzasadniają istnienia po jej stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. przepisy art. 2, art. 7, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP oraz z art. 8 k.p.a. i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepisy te zawierają normy o charakterze generalnym i stanowią wzorce kontroli aktów organów samorządu terytorialnego. Nawet ich naruszenie nie przesądza jednak o naruszeniu indywidualnego interesu prawnego skarżącej, ani też o istnieniu takiego interesu.

Nadmienić przyjdzie, że brak po stronie skarżącej Spółki legitymacji skargowej stanowi przesłankę oddalenia skargi, a nie jej odrzucenia. Zdaniem Sądu kategoria interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, a nie formalnoprawny. Negatywna ocena tej przesłanki prowadzi zatem do wydania orzeczenia merytorycznego - oddalenia skargi, a nie formalnoprawnego - odrzucenia skargi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z uwagi na wyżej wywiedzione motywy rozstrzygnięcia, Sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a tym samym do kontroli zaskarżonej uchwały.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.