Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2837756

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 28 lutego 2020 r.
II SA/Gl 1473/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska.

Sędziowie WSA: Andrzej Matan, Artur Żurawik (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy H. z dnia (...) r. nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Wójt Gminy (...) decyzją z dnia (...) r., nr (...), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej - k.p.a.), art. 3 pkt 22, art. 17, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm. - dalej u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), po rozpatrzeniu wniosku B. P. odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 lipca 2020 r. w związku z opieką nad synem A. P., który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 17 u.ś.r.

W uzasadnieniu wskazano m. in, że strona wniosła u pracodawcy o udzielenie urlopu bezpłatnego celem konieczności sprawowania stałej opieki nad synem. Przebywając na urlopie bezpłatnym strona pozostaje nadal w stosunku pracy mimo, że faktycznie nie wykonuje jej. Ustawodawca definiując pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" wiąże to pojęcie z określonymi stosunkami prawnymi, a nie z okolicznościami faktycznymi. Pozostawanie w stanie zatrudnienia w oparciu o którąś z podstaw wymienionych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. wyklucza kwalifikowanie tego stanu jako rezygnacji z zatrudnienia.

Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji. Wskazała na swą trudną sytuację rodzinną. Stoi na stanowisku, że korzystając z urlopu bezpłatnego w celu sprawowania opieki nad synem zrezygnowała z wykonywania pracy i nie musi rozwiązywać stosunku pracy, by nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) decyzją z dnia (...) r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w całości podziela stanowisko przedstawione przez organ I instancji. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to rezygnacja z wykonywania pracy świadczonej w ramach stosunku pracy lub innych stosunków prawnych wymienionych w art. 3 pkt 22 u.ś.r., rozumiana jako rezygnacja równoznaczna z nieistnieniem stosunku pracy. Przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek pozytywnych i niewystępowaniu żadnej z przesłanek negatywnych wynikających z przepisów prawa.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję i zarzuciła jej błędną wykładnię prawa materialnego prowadzącą do stwierdzenia, iż wymagana w niniejszej sprawie przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, może nastąpić wyłącznie poprzez rozwiązanie stosunku pracy.

W uzasadnieniu wskazano m. in, że korzystając z urlopu bezpłatnego w celu sprawowania opieki nad synem strona zrezygnowała z wykonywania pracy i nie musi rozwiązywać stosunku pracy, by nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczność rozwiązania stosunku pracy utrudniłaby w przyszłości powrót na rynek pracy.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki m.in. nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Art. 3 pkt 22 ww. ustawy wprowadza definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co oznacza " (...) wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej."

W niniejszej sprawie organy przede wszystkim ustaliły, że skarżąca pozostaje w stosunku pracy, choć korzysta z urlopu bezpłatnego.

Nie ulega wątpliwości, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo, podlegają szczególnej ochronie (art. 18 Konstytucji), przy czym matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa (art. 71 ust. 2 Konstytucji).

Przy tym w świetle art. 174 § 2 Kodeksu pracy (dalej k.p.) okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. "Urlop bezpłatny (art. 174 k.p.) jest okresem, w którym mimo trwania stosunku pracy, ulegają zawieszeniu wzajemne obowiązki i uprawnienia stron tego stosunku (świadczenie pracy oraz wypłata wynagrodzenia)." (wyrok Sądu Najwyższego z 6 stycznia 2009 r., sygn. II PK 111/08, LEX nr 738348).

W wyroku NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1867/15, zauważono podobnie, że " (...) zarówno w przypadku korzystania z urlopu bezpłatnego, jak i urlopu wychowawczego, osoba uprawniona rezygnuje z wykonywania pracy świadczonej w ramach stosunku pracy (...) i nie otrzymuje wynagrodzenia." W tym samym wyroku, choć odnosząc się do urlopu wychowawczego, NSA stwierdził "Rezultatem wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 3 pkt 22 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest norma prawna, zgodnie z którą osoba spełniająca przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., korzystająca z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad dzieckiem spełniającym przesłanki z art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. i nie uzyskująca wynagrodzenia, nie musi rozwiązywać stosunku pracy, by uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego."

Skoro dla NSA istota sprowadza się do braku uzyskiwania wynagrodzenia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, a nie do formalnego rozwiązania stosunku pracy, to rozważania te winny mieć przełożenie także na sytuację pozostawania na urlopie bezpłatnym.

Podobnie orzeczono w wyroku WSA w Warszawie z 4 listopada 2010 r., sygn. I SA/Wa 1683/10: "Tak więc skarżąca pozostaje w stosunku pracy, ale nie wykonuje pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Należy więc uznać, że spełnia ona przesłankę z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż przebywając na urlopie bezpłatnym zrezygnowała z zatrudnienia. Za takim rozumieniem przepisów przemawia także wykładnia celowościowa. Świadczenie pielęgnacyjne z art. 17 ust. 1 ma charakter socjalny. Celem tego świadczenia jest kompensacja strat materialnych powstałych na skutek rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Skarżąca (...) nie wykonuje pracy, nie otrzymuje wynagrodzenia. Niedobory tym spowodowane mogą zostać częściowo skompensowane w formie świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych."

Dla zrekonstruowania normy prawnej koniecznym jest sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 77). Spośród kilku możliwych znaczeń przepisu, za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją (wyrok TK z 8 listopada 2000 r., SK 18/99, OTK 2000/7/1273). Jednocześnie wątpliwości co do treści normy prawnej są rozstrzygane na korzyść strony (art. 7a k.p.a.).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25).

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 7a i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W tym kontekście należy ocenić spełnienie wszystkich przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.