Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1525535

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 18 lutego 2014 r.
II SA/Gl 1415/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski.

Sędziowie: WSA Piotr Broda, NSA Łucja Franiczek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S.B., I.B., A.W. i S.W. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta D. decyzją nr (...) z dnia (...) r. działając na podstawie art. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.), orzekł o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu w drodze licytacji części nieruchomości, położonej w D., stanowiącej działki nr (...),(...) i (...) o pow. 2.7522 ha, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego W. i W. W. - z wyjątkiem zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowej o pow. 0,2 ha.

Następnie Prezydent Miasta D. kolejną decyzją z dnia (...) r. nr (...), podjętą na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), po rozpatrzeniu wniosku W. i W. W., orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, składającego się z działek nr (...),(...),(...) o pow. 2.7522 ha, położonych w D.

Z kolei W. i W. W. wystąpili z wnioskiem o zwrot działki oznaczonej nr (...). W wyniku wznowienia przez Prezydenta Miasta D. postępowania, wydane zostało rozstrzygnięcie z (...) r. nr (...), którym uchylono decyzję z (...) r. w części dotyczącej działki nr (...) i orzeczono o zwrocie pobranej za nią należności.

Wnioskami z 30 lipca 2012 r. S. B., S. W., I. B. oraz A. W., którzy zgodnie z postanowieniami Sądu Rejonowego w D. z (...) r. sygn. akt (...) oraz z (...) r. sygn. akt (...) stali się następcami prawnymi po W. i W. W. oraz T. W., wystąpili do Prezydenta Miasta D., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o zwrot nieruchomości położonej w D., oznaczonej jako działki nr (...) i nr (...) o łącznej pow. 1,5685 ha.

Jednakże po rozpatrzeniu wniosków Prezydent Miasta D. decyzją z dnia (...) r. nr (...), orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, oznaczonej nr geod. (...) i (...) k.m. 1, położonej w D. przy ul. (...). Powołując się na wynik analizy dokumentacji archiwalnej oraz badania księgi wieczystej nr (...), prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, organ I instancji ustalił bowiem, że wpisu Skarbu Państwa w dziale II ksiegi wieczystej, dokonano na podstawie decyzji z dnia (...) r. w sprawie przejęcia nieruchomości na własność Państwa za spłaty pieniężne. Zatem w ocenie organu, brak jest ustawowej przesłanki uzasadniającej żądanie zwrotu nieruchomości, bowiem nie nastąpiło jej wywłaszczenie, rozumiane jako odjęcie prawa własności poprzednikom prawnym wnioskodawców na rzecz Skarbu Państwa z tytułu realizacji celu publicznego. Tymczasem kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości została uregulowana w rozdziale VI ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W myśl art. 216 tej ustawy, przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie:

* art. 6 lub art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79),

* ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192),

* ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99),

* art. 22 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84),

* ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego,

* art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172),

* art. 9 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31),

* ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm).

Zdaniem organu administracji, katalog wymienionych wyżej aktów prawnych, ma zaś charakter zamknięty. Wśród wskazanych aktów, nie ma zaś ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, ani ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, która wg wnioskodawców jest podstawą przejęcia ich nieruchomości. Skoro zatem do przedmiotowej nieruchomości nie mają zastosowania przepisy art. 136 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, postępowanie o zwrot nieruchomości podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W odwołaniu od decyzji S. B., S. W., I. B. i A. W., domagali się jej uchylenia jako wydanej z naruszeniem art. 136 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołujący się zarzucili, że organ I instancji podszedł formalistycznie do sprawy, zaś wydana decyzja jest krzywdząca, gdyż nie uwzględniono okoliczności przejęcia przedmiotowej nieruchomości wbrew woli ich poprzedników prawnych.

Jednakże zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody (...), odwołania nie uwzględniono.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że przez pojęcie "wywłaszczonej nieruchomości", o którym mowa w art. 136 ust. 3, należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy ustaw i dekretów, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości stanowi natomiast art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., zawierający zamknięty katalog podstaw prawnych, w oparciu o które dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości i obecnie można żądać ich zwrotu. Powyższe ustawowe wyliczenie oznacza, że instytucji zwrotu nieruchomości nie można stosować w odniesieniu do nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych tytułów prawnych.

Zdaniem organu, przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych, niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1602/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1292/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 370/08 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Podobnie, przepis art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, musi być interpretowany i stosowany ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 235/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 495/10 - publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie znajdują zastosowania. Działki o numerach (...) i nr (...) o łącznej powierzchni 1,5685 ha. nie zostały bowiem wywłaszczone, lecz przejęte przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, a ustawa ta nie została wymieniona w art. 216 ww. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Działki te nie były również wywłaszczone na rzecz państwowych spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej.

Zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r., który stanowił podstawę wydania decyzji Prezydenta Miasta D. z (...) r. o przejęciu przedmiotowego gruntu, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego przejmowane były na wniosek właściciela gospodarstwa. W ocenie organu, nie można uznać, iż w sprawie miało miejsce wywłaszczenie nieruchomości, tj. władcze i jednostronne działanie organu skutkujące odjęciem własności na podstawie przepisów prawa. Trybunał Konstytucyjny rozpatrując zgodność z Konstytucją rozwiązań prawnych przyjętych w art. 216 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok z dnia 24 października 2001 r. sygn. Sk 22/01; z 9 grudnia 2008 r. sygn. Sk 43/07) odwoływał się do pojęcia "wywłaszczenie", przyjmując, iż jednym z elementów tego pojęcia jest "...odjęcie prawa własności na bliżej określony cel publiczny". Natomiast przejście na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych w trybie art. 53 powołanej wyżej ustawy z dnia 27 października 1977 r. nie nastąpiło na określony cel publiczny. Zatem nie było to wywłaszczenie. Nie każde bowiem przejęcie własności nieruchomości jest wywłaszczeniem. Musi ono mieć charakter władczego i jednostronnego działania władzy publicznej, zmierzającego do realizacji celu publicznego.

Organ odwoławczy uznał na tej podstawie, że organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni prawa i zasadnie orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W skardze do sądu administracyjnego S. B., S. W., I. B. i A. W. zarzucili, że organom obydwu instancji umknął istotny fragment przepisu art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy do "nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej". Co prawda, decyzja przenosząca własność określała jako podstawę przejęcia przedmiotowej nieruchomości ustawę z dnia 29 maja 1974 r., to jednak analiza całokształtu okoliczności prowadzić musi do wniosku, że nie była to rzeczywista podstawa nabycia jej własności przez Skarb Państwa i jej traktowanie jako ważnego aktu prawnego jest sprzeczne z elementarnym poczuciem sprawiedliwości i zasadami państwa prawa. Inicjatorem postępowania był bowiem organ administracji, co wyraźnie wskazano w decyzji o wszczęciu postępowania o wykup. Ich poprzednicy prawni pracowali zawodowo, nie zajmując się uprawą roli, więc w takiej sytuacji nie mieli innej możliwości, jak zgodzić się na przejęcie nieruchomości za spłatę, co jednak musi być uznane za odjęcie prawa własności na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego, czyli wywłaszczenia. Skarżący podnieśli też, że w postępowaniu administracyjnym nie uwzględniono celu wszczęcia postępowania o przymusowy wykup. Postępowanie to wszczęto zaś w celu przekazania gruntów na rzecz Spółdzielni Produkcyjnej w W. i ostatecznie grunty przekazano tej Spółdzielni. Zdaniem skarżących, ustawodawca nie wskazał też zamkniętego katalogu konkretnych aktów prawnych, dając możliwość dochodzenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz spółdzielni produkcyjnych, co dotyczy niniejszej sprawy. Na tej podstawie skarżący domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie, podkreślając że przejęcie gospodarstwa rolnego nastąpiło na wniosek jego właściciela, a zatem nie można uznać, że miało miejsce jego wywłaszczenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Prawidłowo bowiem organy administracji po należytym zebraniu i ocenie materiału dowodowego, dopatrzyły się podstawy do umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości z braku przesłanek, wymienionych w art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skład orzekajacy w niniejszej sprawie w pełni podzielił też pogląd organów administracji, że katalog przypadków wywłaszczenia, wymienionych w art. 216 tej ustawy, ma charakter zamknięty. Faktem jest, że użyte w art. 216 ust. 1 ustawy, sformułowanie "oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami (...) Parku Narodowego", wskazuje że w tym wypadku nie wskazano podstaw prawnych wywłaszczenia, lecz tylko podmioty, na rzecz których nastąpiło wywłaszczenie. Wynika z tego, że dopuszczalny jest w tym przypadku zwrot niezależnie od faktu, kiedy nastąpiło wywłaszczenie i na jakiej podstawie prawnej (vide: Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, G. Bieniek, St. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, wyd. Lexis Nexis Sp. z o.o., str. 620-621). Jednak regulacja ta dotyczy przypadków wywłaszczenia sensu stricto. Sytuacja taka nie miała zaś miejsca w niniejszej sprawie. Podstawą prawną przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa była bowiem decyzja z dnia (...) r., wydana na podstawie art. 53 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym..., wyżej powołanej. Przepis ten jednoznacznie stanowił zaś o wydaniu decyzji na wniosek właściciela gospodarstwa rolnego. Zatem nie mają prawnego znaczenia wskazane przez skarżących okoliczności, które zmusiły ich poprzedników prawnych do złożenia wniosku o przejęcie ich gospodarstwa rolnego, a mianowicie fakt, że z racji pracy zawodowej nie zajmowali się rolniczą uprawą gruntów i obawiali się wyzucia z prawa własności w drodze licytacji, a więc za niższą cenę, niż przyznana spłata. Tego rodzaju kwestie natury życiowej i osobista sytuacja strony, które doprowadziły do złożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa za spłatę, co skutkowało wydaniem decyzji w trybie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r., nie dają podstaw do ferowania wniosku, że doszło do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej w rozumieniu art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jedynie formalnie powołano ustawę z 1977 r. (w skardze błędnie podano, że chodzi o ustawę z dnia 29 maja 1974 r.).

Co więcej, gdyby podzielić stanowisko skarżących, że w istocie doszło do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz RSP w W., to wszak sami podali, że doszło do przekazania gruntów na rzecz tejże Spółdzielni. Tymczasem roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje w przypadku jej niezagospodarowania na cel wywłaszczenia stosownie do przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest nie tylko jej nabycie bądź przejęcie na rzecz Skarbu Państwa, lecz takze zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, czyli jej niezagospodarowanie zgodnie z celem wywłaszczenia. Zauważyć też przyjdzie, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie wskazywali na wywłaszczenie na rzecz RSP, a jedynie podali, że najpewniej chodziło o wywłaszczenie na rzecz przedsiębiorstwa produkcji rolnej. Natomiast we wniosku o zwrot nieruchomości z dnia 24 sierpnia 2011 r. ich pełnomocnik uzasadnił żądanie faktem jej wywłaszczenia w celu uregulowania koryta rzeki (...), co też uczyniono i wobec tego stała się ona zbędna dla celu wywłaszczenia.

Aczkolwiek w postępowaniu administracyjnym nie ustalono sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, zaś kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, to jednak zgodnie z danymi, zawartymi w ewidencji gruntów oraz księdze wieczystej, działki nr (...) i (...), stanowią lasy oraz grunty zadrzewione i zakrzewione.

Odnosząc się zaś do przywołanej wyżej decyzji w sprawie wszczęcia postępowania o przymusowy wykup nieruchomości, wskazać przyjdzie, że przywołana w tej decyzji ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. nie została wymieniona w katalogu aktów prawnych, zawartych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś skoro przymusowy wykup miał zostać przeprowadzony w drodze licytacji, to oczywiste jest, że nie może być mowy o wywłaszczeniu na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiebiorstw gospodarki rolnej, bowiem ewentualny nabywca gospodarstwa rolnego nie mógł być znany w dacie wydania decyzji o wszczęciu postępowania z dnia (...) r. Fakt późniejszego wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego za spłatę, świadczy zaś, że nie doszło do licytacji gruntów, gdyż poprzednicy prawni skarżących w celu uchronienia się od skutków takiego trybu przejęcia ich własności, złożyli wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. O ile zaś wydana w wyniku tego wniosku decyzja o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa za spłatę, narusza prawo, jej wzruszenie możliwe jest jedynie w trybach nadzwyczajnych. Stąd też nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawa. Ocena zgodności z prawem decyzji z dnia (...) r. leży bowiem poza ramami niniejszego postępowania.

W konsekwencji, prawidłowo organy obydwu instancji orzekły o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania o zwrot nieruchomości, jako że nie została ona przejęta ani nabyta na rzecz Skarbu Państwa w drodze wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

sw

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.