Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1437355

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 28 marca 2013 r.
II SA/Gl 1361/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Rafał Wolnik.

Sędziowie WSA: Włodzimierz Kubik, Maria Taniewska-Banacka (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał U. S. i F. T. wykonanie w terminie do dnia (...) r. w przebudowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym przy ul. (...) w K. określonych czynności - celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Decyzja zawierała pouczenie o możliwości, terminie i trybie wniesienia odwołania.

Decyzja ta została doręczona stronie postępowania - M. B. w dniu (...) r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru zawarte w aktach sprawy).

W przewidzianym ustawowo terminie strona nie wniosła odwołania.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. (...) w K. albowiem U. S. i F. T. wykonali obowiązki nałożone na nich decyzją nr (...). Decyzję tę doręczono M. B. w dniu (...) r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru zawarte w aktach sprawy).

Dopiero po doręczeniu M. B. drugiej z wymienionych powyżej decyzji reprezentujący ją profesjonalny pełnomocnik adw. J. P. pismem z dnia (...) r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr (...) z dnia (...) r. nakładającej na U. S. i F. T. określone obowiązki. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik podniósł, iż pismem z (...) r., M. B. wszczęła postępowanie w sprawie legalizacji tudzież nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego przy ul. (...) w K. Uchyloną następnie decyzją nr (...) z (...) r. organ uwzględnił żądanie, nakazując rozbiórkę dobudowanej części piwnic i parteru, nadto nadbudowanej części piętra (przywrócenie pierwotnego kształtu budynku). Wobec uchylenia powołanego rozstrzygnięcia decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) r. nr (...) M. B. zwróciła się do organu I instancji o wyjaśnienia co do dalszego toku postępowania. Pismem z (...) r., znak: (...) organ wskazał stronie, iż analiza dopuszczalności nadbudowania istniejącego budynku w niewielkiej odległości od granicy działki, w tym w kontekście ewentualnego zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi będzie analizowana we wszystkich etapach postępowania, w tym w postępowaniu które przeprowadzi organ po uzyskaniu materiałów z archiwum Urzędu Miasta. W ten sposób wywołał organ u strony przekonanie, iż w postępowaniu ponownym z pewnością zbadana zostanie zasadność zastrzeżeń formułowanych przez stronę.

Jak dalej wywiódł pełnomocnik M. B., stronie doręczono odpis decyzji nr (...) z (...) r., mocą której nakazano jedynie zamurowanie otworów okiennych oraz zastąpienie palnych materiałów budowlanych materiałami niepalnymi. Z treści uzasadnienia decyzji nie wynikało, by organ stwierdził nieistnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane in fine), względnie by nie podzielił stanowiska strony, jakoby wzniesienie spornych obiektów skutkowało powstaniem uciążliwego zaciemnienia niedopuszczalnie pogarszającego walory użytkowe jej budynku. Z tej przyczyny, uwzględniając zapewnienie wyrażone w uprzednio doręczonym piśmie z (...) r. (w myśl którego kwestie lokalizacji obiektu w zbyt bliskiej odległości od granicy działki i zaciemnienia będą nadal badane) strona nie widziała podstaw wniesienia odwołania, gdyż nie traktowała wspomnianej decyzji jako ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy nie uwzględniającego jej żądania (nakazania rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy). Strona oczekiwała, iż okoliczności przez nią podnoszone w piśmie inicjującym postępowanie rozważone zostaną w dalszym jego toku. O tym, że strona pozostawała w błędzie uświadomiła sobie w dacie doręczenia jej w dniu (...) r. decyzji nr (...) z (...) roku, umarzającej postępowanie wskutek realizacji przez adresatów decyzji nr (...) zaleceń zawartych w jej treści. M. B. nie wniosła zatem w terminie odwołania nie przez opieszałość, lecz pozostając w błędzie co do charakteru decyzji z (...) r.

Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił przywrócenia M. B. terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w K. nr (...) z dnia (...) r. W uzasadnieniu organ II instancji zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, przytoczył przepisy art. 129 § 2 i art. 58 § 1 k.p.a. a następnie wskazał, przywołując poglądy doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych, że o braku winy w dopełnieniu obowiązku można mówić wyłącznie w sytuacji, w której zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością a dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia niezależnej od osoby zainteresowanej. Dopuszczenie się zatem choćby najmniejszego niedbalstwa wyklucza możliwość przywrócenia terminu. Brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, przy nawet największym, w danych warunkach wysiłku. W niniejszej sprawie pełnomocnik odwołującej się wskazuje, iż opóźnienie w złożeniu odwołania zostało spowodowane błędem strony co do charakteru decyzji nr (...). Trzeba w tym miejscu zauważyć, iż w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych nieznajomość prawa, czy też procedury administracyjnej, nie może być traktowana jako okoliczność usprawiedliwiająca przywrócenie terminu. Oprócz tego analizując akta sprawy, w szczególności pismo PINB w K. z dnia (...) r. (a nie (...) r. jak twierdzi pełnomocnik) organ II instancji doszedł do wniosku, iż w piśmie tym PINB w K. udzielił M. B. wyjaśnień w stosunku do jej pytań zawartych w podaniu z dnia (...) r., a dotyczących postępowania o wydanie warunków zabudowy dla nadbudowy budynku na działce sąsiedniej, które to postępowanie stało się przyczyną wykrycia samowoli budowlanej na działce sąsiedniej. Natomiast PINB w K. nie dokonywał analiz zacienienia w kontekście legalizacji samowoli na działce sąsiedniej, a to z uwagi na to, iż po pierwsze postępowanie legalizacyjne nie było jeszcze wówczas wszczęte, po drugie nie było udowodnione, czy obiekty o których mowa w piśmie M. B. są w istocie nielegalne, po trzecie nie był przesądzony tryb ich legalizacji, a zatem jedyne co można było odczytać z treści ww. pisma to jedynie to, że powiatowy organ nadzoru budowlanego po otrzymaniu dokumentacji z Wydziału Budownictwa UM K. zajmie się sprawą samowoli polegającej na budowie garażu oraz rozbudowy przybudówki o czym była mowa we wspomnianym podaniu z dnia (...) r. W związku z tym należy uznać, iż przyczyny uchybienia terminu wskazane przez, pełnomocnika odwołującej się nie uprawdopodobniają tezy, iż do uchybienia doszło bez winy M. B., co w konsekwencji wyłącza możliwość przywrócenia terminu.

Pismem z dnia (...) r. M. B., reprezentowana przez adw. J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. postanowienie (...) WINB w K. domagając się jego uchylenia w całości. Pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż do zawinienia strony dochodzi wtedy, gdy strona wskutek udzielonych jej przez organ informacji i wyjaśnień błędnie traktuje wydane rozstrzygniecie jako zgodne z prawem, nie mające charakteru rozstrzygnięcia o przedmiocie jej żądania (poprzez odmówienia jego zaspokojenia) a zatem nie naruszające jej interesu prawnego - który uwzględniony ma być w dalszym toku. W uzasadnieniu pełnomocnik przytoczył in extenso argumenty podnoszone we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dodatkowo podał, że odmawiając przywrócenia terminu organ II instancji wskazał, iż chociażby niewielki stopień niedbalstwa strony czyni żądanie przywrócenia terminu niezasadnym, a nieznajomość prawa lub procedury administracyjnej u strony nie może uzasadniać wniosku o przywrócenie terminu. Jednakowoż w sprawie niniejszej M. B. nie powoływała się na tego rodzaju okoliczności. Strona podnosiła jedynie, iż działała w zaufaniu do organu. Polegało ono na tym, że ufała strona, iż zgodnie z pisemnym zapewnieniem organ zbada wnikliwie, czy w sprawie niniejszej istnieją podstawy nakazania adresatowi decyzji dokonania rozbiórki obiektów, które powodują uciążliwość dla gruntu sąsiedniego. W żadnym razie nie można zaufania, jakim strona obdarzyła organ traktować jako nieznajomości prawa lub procedury administracyjnej. Tym samym bierność strony pozostającej w zaufaniu do organu nie może być traktowana w kategoriach niedbalstwa, nieznajomości prawa bądź zawinionej przez stronę opieszałości.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Złożenie odwołania po terminie powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego czy odwołujący się złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.) czy też z prośbą taką nie wystąpił. Jeżeli wraz z odwołaniem strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu to wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności wniosek ten rozpoznać, a następnie w zależności od oceny okoliczności i przyczyn wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia, bądź to wydać postanowienie, w którym stwierdzi, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, bądź też, także w drodze postanowienia, przywrócić termin do złożenia odwołania i rozpoznać sprawę merytorycznie. Należy jeszcze wskazać, iż w myśl art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Stosownie do § 1 cytowanego artykułu przywrócenie terminu jest jednak możliwe jedynie wówczas gdy strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W art. 58 § 1 i 2 k.p.a. ustanowione zostały zatem cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić kumulatywnie aby przywrócenie terminu było prawnie dopuszczalne. Należą do nich: uprawdopodobnienie przez stronę braku swojej winy w uchybieniu terminu, wniesienie przez stronę wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, dochowanie 7-dniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, liczonego od dnia ustania przeszkody oraz dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony podlegający ewentualnemu przywróceniu termin. W myśl powołanego przepisu przywrócenie terminu nie jest więc dopuszczalne jeśli strona dopuściła się jakiegokolwiek niedbalstwa i jeśli w istocie mogła albo sama, albo poprzez domowników dokonać czynności w terminie. Od strony postępowania można bowiem oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw i w tym też kontekście należy oceniać przesłankę braku winy w uchybieniu terminu (por. wyrok NSA w Katowicach z dnia 28 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1781/99). Brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć więc tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. postanowienie NSA w Gdańsku z dnia 4 października 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 560/00). Nadto przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1656/97). Okolicznościami wskazującymi na brak winy osoby zainteresowanej w dochowaniu terminu są zatem np. nieprawidłowe doręczenie pisma (wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2121/98), przerwa w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt SA 1072/00).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić w tym miejscu należy, że odmawiając skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ II instancji uznał, iż termin ten nie może zostać przywrócony albowiem skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy.

Ocenę tę, zdaniem Sądu, należy w pełni podzielić. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania profesjonalny pełnomocnik M. B. podniósł, iż strona nie wniosła w terminie odwołania albowiem pozostawała w błędzie co do charakteru decyzji z dnia (...) r., a błąd ten został wywołany przez organ I instancji. Po pierwsze bowiem w piśmie inicjującym postępowanie strona zwracała się do organu m.in. o "sprawdzenie prawidłowości wykonania rozbudowy... posadowienia i wykonania stojącego tuż za domem garażu". Z treści pisma, przedłożonego przy piśmie szkicu sytuacyjnego jak i jej późniejszych oświadczeń jasno wynika, że nawiązując do treści przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. strona domagała się zbadania, czy istnieją podstawy do nakazania rozbiórki obiektów. Organ uwzględnił żądanie to, nakazując rozbiórkę dobudowanej części piwnic i parteru, a także nadbudowanej części piętra jednakowoż jego decyzja została uchylona przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z (...) r. Jak stwierdził pełnomocnik strona zwróciła się wówczas do organu I instancji o wyjaśnienia co do dalszego toku postępowania. Pismem z (...) roku, znak: (...) organ wskazał stronie, iż dopuszczalność nadbudowania istniejącego budynku w niewielkiej odległości od granicy działki będzie analizowana we wszystkich etapach postępowania, w tym w postępowaniu które przeprowadzi organ po uzyskaniu materiałów z archiwum Urzędu Miasta. W ten sposób, zdaniem pełnomocnika, organ wywołał u strony przekonanie, iż w postępowaniu ponownym z pewnością zbadana zostanie zasadność zastrzeżeń formułowanych przez stronę. W konsekwencji strona nie potraktowała decyzji z dnia (...) r. jako ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i nie widziała potrzeby wniesienia odwołania. Oczekiwała bowiem, że okoliczności przez nią podniesione w piśmie inicjującym postępowanie zostaną rozważone w dalszym jego toku. Nadto jej błąd co do charakteru ww. decyzji wynikał, jak podniesiono w skardze, z samej konstrukcji uzasadnienia tejże decyzji, z którego nie wynikało by organ stwierdził nieistnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przemawiających za rozbiórka obiektów.

Oba podniesione we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania argumenty zdaniem Sądu były nietrafne i w żadnej mierze nie uzasadniały tezy, iż M. B. uchybiła terminowi bez swojej winy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do twierdzenia, iż to organ, w momencie, w którym jego decyzja została uchylona do ponownego rozpoznania, pismem z dnia (...) r. wskazał stronie, wprowadzając ją w błąd co do zakresu ponownego postępowania, iż będzie analizować dopuszczalność nadbudowania budynku na sąsiedniej działce - nie polega na prawdzie. Pismo, o którym mowa we wniosku o przywrócenie terminu w rzeczywistości pochodzi bowiem z okresu o rok wcześniejszego i nosi datę nie (...) r. lecz (...) r. Tym samym wbrew twierdzeniom pełnomocnika M. B. nie zostało sporządzone i doręczone stronie w trakcie prowadzonego w wyniku uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej ponownego postępowania, po wniesionym wówczas przez stronę zapytaniu, lecz bezpośrednio po otrzymaniu od M. B. pisma inicjującego wszczęcie postępowania administracyjnego, przed przeprowadzeniem jakichkolwiek czynności w sprawie. Tym samym pismo owo nie mogło wprowadzić strony w błąd co do zakresu postępowania ponownego albowiem sporządzone zostało niemal rok przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę, a następnie uchyleniem tejże decyzji przez organ II instancji.

Także drugi argument przemawiający w myśl wniosku o przywrócenie terminu za brakiem winy strony nie mógł zostać przez organ odwoławczy uwzględniony. Skoro bowiem przedmiotowa decyzja nakazywała U. S. i F. T. wykonanie stosownych czynności cyt. "celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami" (stwierdzenie to widnieje zarówno w osnowie jak i uzasadnieniu decyzji) to jednoznacznym i oczywistym jest, że organ uznał możliwość legalizacji dobudowanego i nadbudowanego obiektu po spełnieniu przez strony określonych warunków. W konsekwencji strona nie mogła oczekiwać, że niezależnie od decyzji, o której mowa, zostanie wydana druga orzekająca o rozbiórce.

Tym samym, wobec jasno sformułowanej treści decyzji, niemożliwa jest akceptacja twierdzenia skargi, iż "Nie może też świadczyć o zawinieniu Strony okoliczność, iż pozostając w zaufaniu do organu oczekiwała ona, iż organ wyda "obiecane" Stronie rozstrzygnięcie w przedmiocie istnienia (lub nieistnienia) przesłanek obligujących nakazanie rozbiórki obiektu". Wprawdzie bowiem istotnie do kwestii rozbiórki organ nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji (nie tej kwestii ona bowiem dotyczyła) ale skoro wskazał, iż wykonanie określonych czynności doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z przepisami, dwukrotnie też, zarówno w części nagłówkowej, jak też w uzasadnieniu wskazał jako podstawę art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiący, iż znajduje on zastosowanie "gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37" to jednoznacznym jest, że w jego przekonaniu nie zaistniały przyczyny obligujące do orzeczenia rozbiórki.

W konsekwencji poprawnie, zdaniem Sądu, organ II instancji zaskarżonym postanowieniem odmówił przywrócenia stronie terminu do wniesienia odwołania. Wobec bowiem nieuprawdopodobnienia przez stronę braku swojej winy w uchybieniu terminu jego przywrócenie było prawnie niedopuszczalne. Strona nie uwiarygodniła bowiem stosowną argumentacją swojej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych oraz faktu, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.