Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 10 kwietnia 2006 r.
II SA/Gl 135/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.).

Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk, WSA Elżbieta Kaznowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r., sprawy ze skarg "A" Spółki z o.o. w K., E. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) roku, Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia (...) roku, nr (...) oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej "A" Sp. z o.o. w K. kwotę (...) ((...)) złotych oraz na rzecz skarżących E. i A. C. solidarnie kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie faktyczne

Po rozpatrzeniu wniosku "B" Sp. z o.o. w W. decyzją z dnia (...) r.,. nr (...), wydaną z up. Burmistrza Gminy K., ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy wieży stacji bazowej telefonii komórkowej oraz posadowieniu kontenera technologicznego na działce nr (...) w K.

Na skutek wniesionych przez skarżących odwołań od powyższej decyzji, zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W jednobrzmiących skargach na powyższą decyzję "A" Sp. z o.o. w K. oraz E. C. i A. C. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając te skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2504/02, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał m.in., iż wbrew stanowisku organów administracji obydwu instancji, sporne zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie stacji telefonii komórkowej oraz posadowienia kontenera technologicznego, sprzeczne jest z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji, a także, iż w sprawie doszło do naruszenia trybu wymaganego uzgodnienia ze Starostą K. jako organem ochrony środowiska. Ponadto w ocenie Sądu przedłożony raport oddziaływania na środowisko nie zawiera bliższych rozważań co do obaw skarżących o wpływie inwestycji na funkcjonujące urządzenia w ich przedsiębiorstwach. Sąd zwrócił również uwagę, że wniosek o wydanie decyzji podpisany został przez M. Ż., podczas, gdy pełnomocnictwo udzielone zostało firmie "C". Wyrażono także pogląd, iż sporna inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania - inwestor "B" Spółka z o.o. w W., podważając w niej wszystkie wnioski wyrażone przez sąd pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 379/05, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzając jednocześnie od skarżących na rzecz uczestnika zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu, uznając skargę kasacyjną za zasadną, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak było podstaw do stwierdzenia, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Prowadzona przez inwestora działalność w zakresie łączności publicznej służy całej społeczności zarówno lokalnej, jak i ponad lokalnej. NSA nie podzielił także poglądu sądu pierwszej instancji o braku uzgodnienia ze Starostą K., jak również o brakach w raporcie oddziaływania na środowisko.

Wskazał także, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wyjaśnić kwestię, czy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został złożony przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika.

W celu ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyznaczył na dzień 10 kwietnia 2006 r. rozprawę, podczas której pełnomocnik uczestnika postępowania "B" Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skarg oraz wyjaśnił, że na podstawie umowy zlecenia w imieniu inwestora występował J. W., jednakże wobec utraty kontaktu z tą osobą nie jest możliwe obecnie wyjaśnienie, na jakiej podstawie podpisany pod wnioskiem o wydanie decyzji M. Ż. reprezentował J. W. Podał, że w dalszym toku procesu inwestycyjnego zmieniono zleceniobiorcę, podpisując nową umowę z Firmą "C" i udzielono imiennego pełnomocnictwa do reprezentowania inwestora pracownikowi tej firmy I. B. Ponadto pełnomocnik uczestnika złożył do akt pismo, w którym wyraził pogląd, iż działania J. W. oraz M. Ż. zostały potwierdzone w toku dalszego postępowania przez inwestora, jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dołączył do akt kopie umowy z dnia (...) roku zawartej przez inwestora z J. W. i powołał się na zapis § (...) pkt (...) i (...) tej umowy, w myśl którego J. W., jako wykonawca został upoważniony do dokonywania wszelkich czynności do realizacji umowy, a ponadto do powierzenia wykonania części prac osobie trzeciej. Złożył również dokumenty, z których wynika umocowanie dla I. B.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że w niniejszej sprawie merytoryczne zarzuty skarg zostały przesądzone wyrokiem NSA z dnia 6 stycznia 2006 r..

Jednakże w wyżej wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnić kwestię umocowania osoby podpisanej pod wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym zaleceniem sąd rozpoznający ponownie sprawę jest również związany.

Zatem zasadniczą kwestią, mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia była kwestia wyjaśnienia, czy i na jakiej podstawie podpisany pod wnioskiem M. Ż. był umocowany do działania w imieniu inwestora, względnie - w przypadku braku takiego umocowania - czy dokonana przez niego czynność była skuteczna. Ustalenie tych okoliczności jest niezbędne, albowiem postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek (a nie z urzędu), co z kolei powoduje, iż wniosek nie pochodzący od osoby, na rzecz której wydana została decyzja, powodował wadliwość tej decyzji.

W aktach sprawy znajduje się wniosek z dnia (...) 2001 r. opatrzony nagłówkiem "Kancelaria Rzeczoznawcy Majątkowego (...) J. W." i podpisany przez M. A. Ż. Z akt sprawy nie wynika, kim jest M. Ż., ani też w jakim występował charakterze. Można jedynie domniemywać na podstawie dopisku, iż występuje on z upoważnienia J. W.

W dacie złożenia tego wniosku obowiązywała, jak twierdzi inwestor, umowa zawarta w dniu (...) roku przez "B" Sp. z o.o. z J. W. Zgodnie z § (...) pkt (...). przedmiotem tej umowy było m.in. wykonanie przez J. W. na rzecz "B" prac obejmujących przeprowadzenie spraw formalno-prawnych do uzyskania ostatecznej decyzji administracyjnej - pozwolenia na budowę. Szczegółowy zakres tych prac określać miał załącznik nr (...), którego jednak nie dołączono do akt sprawy. W § (...) pkt (...) tej umowy zawarte zostało upoważnienie dla J. W. do dokonywania wszelkich czynności niezbędnych do realizacji zakresu umowy. Z kolei § (...) pkt (...) stanowi, że wykonawca może powierzyć wykonanie części prac osobie trzeciej. Brak jest innych dowodów wskazujących na stosunki łączące inwestora z J. W. Brak też jakichkolwiek dowodów, które mogłyby wyjaśnić charakter, w jakim występował M. Ż. Dołączono natomiast do akt kopię porozumienia z dnia (...) roku zawartego pomiędzy inwestorem a "C", której przedmiot jest podobny do przedmiotu umowy z J. W., oświadczając przy tym, że Firma "C" weszła w miejsce J. W. i przejęła zadanie reprezentowania inwestora.

Powyższe okoliczności nie świadczą w ocenie Sądu o prawidłowej reprezentacji strony przez M. Ż. O ile z upoważnienia zawartego w treści umowy z dnia (...) roku można by wywodzić umocowanie do występowania J. W. w imieniu inwestora, o tyle w żaden sposób nie można tego umocowania przypisać podpisanemu pod wnioskiem M. Ż. Zgodnie z art. 33 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Tymczasem brak jest w aktach pełnomocnictwa udzielonego M. Ż. Nawet jeżeli przyjąć, że z treści § (...) pkt (...) powołanej umowy wynikało uprawnienie J. W. do powierzenia części prac osobie trzeciej, to w żaden sposób nie można z tego zapisu wnioskować, że obejmował on również prawo do udzielenia dalszego pełnomocnictwa (substytucji). Formę umocowania w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie art. 33 § 2 k.p.a., a nie jak sugeruje inwestor na podstawie art. 99 Kodeksu cywilnego.

Wobec powyższego pełnomocnik zamierzający działać w postępowaniu administracyjnym winien z mocy art. 33 § 3 k.p.a. dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Skoro więc, jak wyżej ustalono, M. Ż. nie przedłożył pełnomocnictwa odpowiadającego powyższym wymogom przepisu art. 33 § 3 k.p.a., to złożony przezeń, a więc przez osobę nieuprawnioną, wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji winien był w drodze decyzji pozostawić bez rozpoznania, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu składającego wniosek do uzupełnienia braków pełnomocnictwa.

Z akt administracyjnych wynika ponadto, że również organy nie traktowały M. Ż., jako pełnomocnika inwestora, albowiem korespondencja w sprawie kierowana była na ręce J. W. W tym miejscu należy również wskazać i to, że potraktowanie J. W. jako pełnomocnika przez organy administracyjne również stanowiło uchybienie, albowiem w aktach nie znajdował się żaden pisemny dokument wykazujący takie umocowanie. Powoływana wyżej umowa została dołączona dopiero na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r..

Jak już wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1044/96 (LEX nr 45639), pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wprost, a nie może być domniemane.

Również wbrew twierdzeniom inwestora trudno jest przyjąć, jakoby w dalszym toku postępowania doszło do zatwierdzenia czynności zdziałanych przez nie mającego umocowania pełnomocnika. Zatwierdzenie takie musiałoby być wyraźne, a ponadto w ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnym wywołałoby skutek od daty tego potwierdzenia, a nie od daty dokonania czynności. Brak bowiem w przepisach procedury administracyjnej odpowiednika art. 97 Kodeksu postępowania cywilnego, bądź art. 44 p.s.a. Nie istnieją także przesłanki, ani podstawy do zastosowania art. 103 lub 104 Kodeksu cywilnego, które odnoszą się wyłącznie do czynności cywilnoprawnych. To z kolei oznacza, że inna byłaby data wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 § 3 k.p.a.), co mogło mieć również istotny wpływ na wynik postępowania.

Powyższe okoliczności wskazują, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak również przy wydaniu poprzedzającej ją decyzji przez organ pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 33 i art. 64 § 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie naruszenie stwarza podstawę do uchylenia kontrolowanych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).

W kwestii wykonalności zaskarżonego aktu, Sąd orzekł pomyśli art. 152 p.s.a., zaś w kwestii kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.s.a., zasądzając zwrot tych kosztów w wysokości uiszczonych od skarg wpisów sądowych, opłat skarbowych od pełnomocnictw oraz wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).

Wobec treści orzeczenia sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem oceny wyrażonej zarówno w niniejszym wyroku, jak i w poprzedzającym go wyroku NSA z 6 stycznia 2006 r.. Po wyjaśnieniu kwestii umocowania, rozpatrzenie wniosku winno nastąpić na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z normą intertemporalną, zawarta w art. 85 ust. 1 tej ustawy, przepisy dotychczasowe mają bowiem jedynie zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia ustawy w życie. W wyniku uchylenia decyzji ostatecznej na mocy orzeczenia sądu, ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.