Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 9 sierpnia 2006 r.
II SA/Gd 970/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.).

Sędziowie WSA: Dorota Jadwiszczok, Asesor Katarzyna Krzysztofowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi K. i M. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1(...) października 2005 r., nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2005 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. zatwierdził się projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. R. (...) w G. autorstwa mgr inż. arch. P. K. i mgr inż. I. K. z lutego 2005 r. oraz udzielił M. L., pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. R. (...) w G., a także nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej części ww. obiektu.

Decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazano, iż postanowieniem nr (...) z dnia (...)01.2005 r. wstrzymano roboty budowlane realizowane przez M.L. na nieruchomości położonej przy ul. R. (...) w G. ze względu na istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę. Decyzją nr (...) z dnia (...)-01-2005 r. nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. R. (...) w G., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prezydent Miasta decyzją nr (...) z dnia (...) 03.2005 r. uchylił decyzję nr (...) z dnia (...) 08.2002 r. udzielającą pozwolenia na rozbudowę A. i F. L. przeniesioną następnie na rzecz M.L. decyzją nr (...) z dnia (...)04.2004 r. Pismem z dnia (...) maja 2005 r. uzupełnionym w dniu (...) czerwca 2005 r. inwestor złożył wymagane dokumenty a powiadomione strony postępowania nie wniosły uwag lub zastrzeżeń. Ponieważ inwestor wykonał nakazane w decyzji z dnia (...)01.2005 r. obowiązki należało, zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wydać decyzję na wznowienie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. R. (...) w G.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. i M. S. wskazując, iż celem art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest podjęcie działań mających na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem tymczasem w przedmiotowej sytuacji inwestor wykroczył w sposób istotny poza udzielone mu pozwolenie na budowę dokonując samowolnych przeróbek budynku oraz wprowadzając nowe nieprzewidziane projektem elementy, przedłożył projekt, który został zatwierdzony a w ten sposób zalegalizowana dokonana samowola budowlana. W ocenie odwołujących zamienny projekt nie może wprowadzać żadnych samowolnie uprzednio wykonanych zmian i przeróbek albowiem zatwierdzenie takiego projektu równałoby się zatwierdzaniu samowoli budowlanej. Zgodnie z ustalonym, orzecznictwem sadowym przewidziana w ustawie możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w żadnym razie nie może być traktowana jako legalizowanie odstępstw od pozwolenia na budowę. Właściwym sposobem zatwierdzania zmian w projekcie budowlanym jest tryb zmiany pozwolenia na budowę przewidziany w art. 36a Prawa budowlanego, a nie zatwierdzanie nowego projektu zawierającego samowolne zmiany i odstępstwa. Ponadto samo wykonanie zamiennego projektu budowlanego nie oznacza doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z dnia (...) października 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 138 § pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo, jeżeli budowa została zakończona o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, w decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Inwestor przedłożył wymagane dokumenty, które w ocenie organu I instancji, spełniają wymogi obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych, uzasadniało podjęcie przez organ I instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do argumentów podniesionych przez odwołujących się należy stwierdzić, że nie mogą one stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego z 1994 r. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dlatego nietrafny jest zarzut odwołujących się, że przedłożenie projektu zamiennego nie może doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Cytowane w odwołaniu wyroki Sądu Administracyjnego z pewnością dotyczyły decyzji wydanych w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. innego przypadku samowoli budowlanej. W przypadku wydania decyzji w ww.ym. trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 właściwy organ (organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę) ma obowiązek uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę. W omawianym przypadku stosując wspomniany art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane Prezydent Miasta decyzją (...) z dnia (...)03.2005 r. uchylił decyzję z dnia (...).08.2002 r. nr (...) udzielającą pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego A. i F. L. przeniesioną następnie na rzecz M.L. decyzją z dnia (...)04.2004 r. nr (...). Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obiegu prawnego, inwestor będzie mógł dalej kontynuować budowę na podstawie projektu budowlanego zamiennego, zatwierdzonego zaskarżoną decyzją.

Ponadto wyjaśnić należy, że tryb zmiany pozwolenia na budowę przewidziany w art. 36a Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczy istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, które inwestor ma zamiar wykonać w danym obiekcie. Natomiast tryb art. 50i 51 obowiązującego Prawa budowlanego stosuje się w sytuacji, gdy budowa realizowana jest z istotnymi odstąpieniami od decyzji pozwolenia na budowę wymienionymi enumeratywnie w art. 36a ust. 5 ww. ustawy w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. O. i M. O. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podnieśli, iż zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem inwestora, któremu uchylono pozwolenie na budowę wobec istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest podjecie działań mających na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Jednym z obowiązków inwestora jest przestawienie projektu zamiennego dotyczącego realizowanej przez niego inwestycji.

Po pierwsze, nie można się zgodzić się zgodzić ze stanowiskiem organu, iż przedstawienie projektu zamiennego może doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem albowiem samo wykonanie zamiennego projektu budowlanego nie oznacza doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2004 r. IV SA 74/03 wyraźnie stwierdził, iż nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać tylko obowiązku dostarczenia dokumentów, ponieważ poprzez samo nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów, nie można doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym udzielnie inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót było nieuzasadnione i przedwczesne.

Po drugie, przedstawienie projektu zamiennego jest jednym z działań inwestora mających na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, ale wbrew twierdzeniom obu organów projekt taki nie może wprost sankcjonować bezprawia. W niniejszej sprawie inwestor przedstawił projekt zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. R. (...) w G., do którego wprowadzono wyłącznie te elementy budynku, które zostały uprzednio przez inwestora zrealizowane samowolnie i stały się podstawą wstrzymania robót i uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Żadne inne elementy, poza samowolnie wykonanymi nie zostały w projekcie zamiennym przewidziane.

Tymczasem zamienny projekt nie może przewidywać samowolnie uprzednio wykonanych zmian i przeróbek albowiem zatwierdzenie takiego projektu równa się zatwierdzaniu samowoli budowlanej. Inwestor zobowiązany jest przedłożyć taki projekt, który wyeliminuje wszystkie wcześniejsze samowolne przeróbki i zmiany a jednocześnie będzie zgodny z prawem budowlanym oraz normami technicznymi.

Skarżący już wcześniej wskazywali, iż nie można zaakceptować sytuacji, w której inwestor wykracza w zasadniczy sposób poza udzielone mu pozwolenie na budowę dokonując samowolnych przeróbek budynku oraz wprowadzając nowe nie przewidziane projektem elementy, a po uchyleniu mu z tego powodu pozwolenia na budowę, przedstawia zamienny projekt budowlany zawierający wszystkie samowolnie wykonane i przerobione elementy, zaś organ nadzoru budowlanego projekt ten zatwierdza, legalizując w ten sposób wprost wykonaną samowolę. Skarżący wskazywali, iż zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądowym, przewidziana w ustawie możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót w żadnym razie nie może być traktowana jako legalizowanie odstępstw od pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2000 r. sygn. akt II SA/Lu 1623/98 oraz wyrok NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPS 9/01). Wszystkie te argumenty skarżących zostały w zaskarżonej decyzji pominięte.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Na wstępie rozważań wskazać należy na mającą istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy okoliczność, że zarówno decyzja organu instancji jak i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja wydane zostały wg przepisów obowiązujących w stanie prawnym wnikającym ze zmiany ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718).

Na gruncie przepisów prawa budowlanego obowiązujących przed dokonaną nowelizacją, kwestie związane z samowolną budową obiektu budowlanego regulował art. 48 zawierający bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu lub jego części i to niezależnie od tego czy realizowany był zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów o warunkach technicznych czy też przepisy te naruszał.

Bardzo dotkliwe skutki art. 48 Prawa budowlanego łagodzone były treścią art. 50 i 51 tego prawa, które dotyczyły przypadków "innych" niż określone w art. 48a więc stanów nie podlegających zakresowi unormowań z wymienionego wyżej art. 48 Prawa budowlanego. W tym też trybie nawet przed zmianą ustawy Prawo budowlane (którą w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego wprowadzono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego) istniała możliwość legalizowania odstępstw, jeżeli nie sprzeciwiały się temu przepisy powszechnie obowiązujące. Na gruncie powołanych przepisów art. 50 i 51 nie było zatem możliwe "legalizowanie samowoli" w takim znaczeniu i w takim zakresie w jakim określona działalność inwestycyjna objęta była treścią powołanego wyżej art. 48.

Wynikający z brzmienia obowiązującego przed zmianą, rygoryzm art. 48 ww. ustawy, wzbudzał duże kontrowersje, zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie prawniczej, uwidaczniające się szczególnie w odniesieniu do sytuacji, w której jakkolwiek realizowana w warunkach samowoli budowa (a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia), zgodna była z warunkami technicznymi oraz innymi powszechnie obowiązującymi w budownictwie przepisami prawa.

W wielu przypadkach wskazany w art. 48 jak i w powołanych wyżej art. 50 i 51 tryb służył realizacji (niezamierzonego przez ustawodawcę celu), stanowiąc wyłącznie "instrument walki" zwaśnionych właścicieli sąsiednich nieruchomości. Częstokroć uczestnictwo w postępowaniu nie wiązało się z naruszeniem przez inwestora interesu prawnego osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania i uczestniczącej w charakterze strony postępowania administracyjnego. Następowało to wówczas, gdy realizowany w warunkach samowoli czy też z dokonanymi odstępstwami od projektu budowlanego obiekt nie naruszał, opartego na przepisach prawa materialnego, interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Obowiązywała jednak interpretacja art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zgodnie z którą sam fakt sąsiedztwa stanowił o przymiocie strony (aktualnie związane jest to z "obszarem oddziaływania obiektu"). W tego rodzaju przypadkach tak w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i następnie w skardze do sądu administracyjnego, właściciel sąsiedniej nieruchomości, nie zgadzając się z rozstrzygnięciami organów a jednocześnie nie mogąc zarzucić wydanym decyzjom, że naruszają jego własny, wynikający z określonych przepisów prawa materialnego interes prawny, kierował zarzuty przeciwko prowadzonemu postępowaniu administracyjnemu wskazując na uchybienia przepisom, których, w jego ocenie, dopuściły się orzekające w sprawie organy. Zarzucał np., że w postępowaniu naruszone zostały przez orzekające organy określone wymagania wynikające z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, z przepisów szczegółowych szczególnie przepisów o postępowaniu dowodowym. Wskazywał na wadliwą w jego ocenie interpretacje powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa materialnego przeciwstawiając jej swoją własną a bywało, że domagając się uchylenia wydanych decyzji (nie mając podstaw do wykazania naruszenia własnego interesu prawnego) uzasadniał żądanie naruszeniem interesu prawnego inwestora.

Należy zauważyć, że nie będąc związany w myśl art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w niektórych przypadkach Sąd, dostrzegając naruszenie prawa kwalifikujące decyzję do wyeliminowania z obrotu prawnego uwzględniał skargę również w sytuacji, w której zarzuty skargi były całkowicie chybione, bądź też nie wiązały się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

Z tego rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie a wydane decyzje znajdują uzasadnienie w treści powołanych w nich przepisów.

W wniesionej do Sądu skardze skarżący nie zawarł żadnego zarzutu mogącego wskazywać na naruszenie decyzją organu I instancji jego własnego, indywidualnie rozumianego i opartego na naruszeniu normy prawnej wynikającej z przepisu prawa materialnego - interesu prawnego.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, jakie zajął w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Niewątpliwie "poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem" oraz, że "dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego". Powołane przez skarżącego orzeczenie Sądu wydane zostało w innym, aniżeli w rozpoznawanej tu sprawie, stanie faktycznym. Złożenie projektu zamiennego następuje w sytuacji uregulowanej w treści przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3. Projekt zamienny nie pełni funkcji "dowodowej" lecz jest wymaganym ustawowo elementem tego postępowania a rozwiązania tam zawarte podlegają kontroli organu nadzoru budowlanego pod względem zgodności z obowiązującymi w budownictwie przepisami. Dla oceny prawidłowości złożonego projektu budowlanego zamiennego nie ma znaczenia czy projektowane tam rozwiązania techniczne zostały zrealizowane niezgodnie z projektem pierwotnym, będącym podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, która na skutek odstępstw wprowadzonych przez inwestora została wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym oddalił skargę.