Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 2 sierpnia 2006 r.
II SA/Gd 914/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski.

Sędziowie: NSA Jan Jędrkowiak, WSA Mariola Jaroszewska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. B. i H. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2005 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia zgodności z prawem budowy obiektu budowlanego

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2005 r., nr (...),

2.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących L. B. i H. B. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 7 lutego 2005 r. Nr (...) podjętą na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 § 1 oraz w związku z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U, z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie z wniosku L. i H. B. o stwierdzenie zgodności z przepisami Prawa budowlanego budowy garażu zlokalizowanego na posesji przy ul. (...) w S.

Organ wskazał, że L. i H. B. wystąpili do nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie zgodności z przepisami Prawa budowlanego budowy opisanego wyżej garażu. Ustalono na podstawie dowodu z oględzin, że wymieniony garaż dwuboksowy jest użytkowany na podstawie zawiadomienia o zgłoszeniu obiektu budowlanego do użytkowania dokonanego przez Wydział Architektury, Urbanistyki i Geodezji Urzędu Miasta z dnia 21 maja 1997 r. nr (...). Organ uznał, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania przez nadzór budowlany w przedmiocie stwierdzenie zgodności z przepisami Prawa budowlanego wymienionego obiektu budowlanego i w związku z tym umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji H. B. wniósł o powtórne merytoryczne rozpoznanie sprawy twierdząc, że treścią wniosku o wszczęcie postępowania nie było ustalenie faktu zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania ale stwierdzenie zgodności z przepisami Prawa budowlanego lokalizacji istniejącego garażu na posesji przy ul. (...) w S. Jak twierdzi odwołujący garaż jest oddalony od budynku mieszkalnego o 1,90 m i ta odległość powinno być przedmiotem oceny zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Skarżący powołał się przy tym na uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 2003 r. sygn. akt III RW 101/02.

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 września 2005 r. podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 51, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o braku podstaw do zastosowania przepisów art. 51 Prawa budowlanego w sprawie przedmiotowego garażu. Ponowił ustalenia dokonane przez organ I instancji, wskazał, że sporny garaż powstał na podstawie decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury Nadzoru Budowlanego, Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miejskiego w S. Nr (...) z dnia 11 lutego 1988 r. i przyjęty bez sprzeciwu do użytkowania na podstawie wymienionego wyżej pisma Urzędu Miasta z dnia 21 maja 1997 r. Organ twierdzi, że ponieważ budowa została zakończona a obiekt zgłoszony do użytkowania sprawę można rozpatrywać wyłącznie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, to jest czy budowa została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Z ustaleń wizji lokalnej taka okoliczność nie wynika. W takiej sytuacji należało podjąć rozstrzygnięcie o braku podstaw do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlanego, zatem wadliwe było zastosowanie przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie postępowania, bowiem nie stało się ono bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie narusza przepisu art. 139 k.p.a., bowiem decyzja organu I instancji rażąco narusza przepis art. 105 k.p.a. Odnosząc się do argumentów odwołania co do odległości garażu od budynku mieszkalnego stwierdza organ II instancji, że takie usytuowanie wynika z opisanej wyżej decyzji z dnia 11 lutego 1988 r. o pozwoleniu na budowę i obiekt został zrealizowany zgodnie z wydanym pozwoleniem. Natomiast ocena zgodności wydanego pozwolenia na budowę należy do właściwości Wojewody.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. i H. B. wnoszą o jej uchylenie.

Zdaniem skarżących decyzja narusza prawo materialne, ponieważ jako podstawę wskazuje art. 51 zamiast art. 66 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Jak twierdzą skarżący istotą wniosku o wszczęcie postępowania było zwrócenie się do nadzoru budowlanego o wydanie opinii, czy sporny garaż został zbudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego (z daty budowy i aktualnego), a jego lokalizacja nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto skarżący zarzucili organowi:

-

naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i wydanie decyzji w oparciu o dokumenty nieudostępnione stronie w trakcie prowadzenia postępowania,

-

naruszenie art. 104 k.p.a. ponieważ zaskarżona decyzja nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Ustalona podczas oględzin odległość garażu od budynku powinna być przedmiotem oceny zgodności z przepisami prawa budowlanego,

-

naruszenie art. 139 k.p.a.,

-

naruszanie przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez niedotrzymywanie terminów załatwienia sprawy i brak informacji o przyczynach ich przekroczenia,

-

błędy w powoływanych przepisach.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie ponawiając argumentację zaskarżonej decyzji. Jako bezpodstawny uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., ponieważ na każdym etapie postępowania mieli skarżący zapewniony czynny udział, a na etapie postępowania odwoławczego zapoznali się z całością dokumentacji, w tym dokumentacją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w S. Zarzut przewlekłości został przez organ odwoławczy uznany za uzasadniony, lecz pozostający bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Badając legalność zaskarżonej decyzji i nie będąc przy tym związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd uznał skargę za uzasadnioną, ponieważ decyzja ta narusza prawo.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 8 k.p.a. kreuje zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli. Natomiast według art. 9 k.p.a. na organ administracji publicznej nałożone zostały następujące obowiązki: udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Należy podkreślić, że udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma w szczególności na celu ochronę interesu prawnego strony, a brak znajomości przepisów może mieć wpływ na wadliwe i niezaspokajające interesu prawnego strony oznaczenie żądania. W szczególności w przypadku zamiaru podjęcia przez stronę obrony w trybach nadzwyczajnych organ informuje o rodzajach wad decyzji usuwanych w danym trybie postępowania.

Opisane wyżej reguły postępowania mają doniosłe znaczenie szczególnie dla wszczęcia właściwego, zgodnego z interesem prawnym strony postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu wymienione wyżej zasady nie zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, a naruszenie wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogło istotny wpływ na wynik sprawy.

Trzeba przy tym podkreślić, że organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu zbadać, czy jest właściwy do rozpatrzenia żądania zawartego w podaniu strony (art. 19 k.p.a.). W razie ustalenia, że nie jest właściwy - obowiązany jest postąpić stosownie do treści art. 65 § 1 k.p.a. i przekazać sprawę do organu właściwego lub stosownie do art. 66 § 1 i § 3 k.p.a. w przypadku, gdy właściwy jest sąd albo organ nie może ustalić organu właściwego w sprawie, wówczas bowiem następuje zwrot podania z odpowiednim pouczeniem.

Zastosowanie prawidłowej normy prawa materialnego uzależnione jest od poczynienia dokładnych ustaleń co do treści żądania strony inicjującej wszczęcie postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że organy orzekające w niniejszej sprawie zaniechały ustalenia zarówno treści żądania strony skarżącej, zgłoszonego w piśmie z dnia 13 września 2004 r. (vide: pismo k. 1 akt administracyjnych I instancji) jak i wyczerpującego poinformowania strony o przepisach prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne oraz o przepisach postępowania, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że niejasność i brak precyzji żądania wyrażonego w powołanym wyżej piśmie wymagała szczególnej uwagi ze strony organu, do którego żądanie zostało wniesione, implikowało bowiem zarówno określony tryb postępowania jak i właściwy do jego prowadzenia organ. Skutkiem opisanych wyżej zaniedbań organ nadzoru budowlanego II instancji rozpatrzył pismo pod kątem istotnych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, gdy intencją strony jak wynikałoby z treści skargi, było wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie objętym Rozdziałem 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), a więc z utrzymania obiektów budowlanych (art. 66 tej ustawy). Jednocześnie, zważywszy na konsekwentnie podnoszony zarzut niezgodności z przepisami technicznymi odległości spornego garażu od budynku mieszkalnego - rozważyć można, czy nie jest to zarzut kwalifikowanego naruszenia prawa (art. 156 § 1 k.p.a.) odnoszący się do decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei wymagałoby wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym.

W konsekwencji braku ustaleń co do treści żądania strony skarżącej zapadła wadliwa decyzja wydana przez organ odwoławczy.

Przedmiotem postępowania rozpoznawczego przed organem odwoławczym jest ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy dokonuje przy tym oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją, posiada bowiem przede wszystkim kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie przez Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego, odmienne od decyzji organu I instancji umarzającego postępowanie jako bezprzedmiotowego, miało w istocie charakter merytoryczno - reformatoryjny. Stosownie bowiem do przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu II instancji była wadliwa, ponieważ nie było warunków do wydania orzeczenia merytorycznego.

Decyzja organu I instancji umarzająca postępowania administracyjnego jest również wadliwa. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. W świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego, stanowiące niemerytoryczne zakończenie postępowania w sprawie, jest instytucją procesową stanowiąca wyjątek od tej zasady (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1998 r., III ARN 20/96, OSNAP z 1996 r., Nr 22, poz. 330, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 148/99, OSP z 2001 r., z. 1, poz. 16).

Bezprzedmiotowość postępowania określona przepisem art. 105 § 1 k.p.a. oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Brak podstaw do uwzględnienia żądania wniosku nie świadczy o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania, która zamyka drogę do wydania decyzji merytorycznej, z istoty swej zachowuje walor neutralności w kwestii oceny stosunku prawnoadministracyjnego. Bezzasadność żądania strony winna być stwierdzona w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz narusza interes strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 1985 r., sygn. akt III SA 47/85 GAP 13/86).

Wprawdzie organ odwoławczy słusznie uznał wadliwość decyzji organu I instancji, jednakże po uchyleniu tej decyzji błędnie orzekł co do istoty sprawy, czym naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ zaskarżona decyzja wydana została bez wyczerpującego wyjaśnienia kwestii żądania strony skarżącej, zgodzić się trzeba z zarzutem skargi braku rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, co stanowi o naruszeniu zarówno art. 104 k.p.a. jak i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 10 k.p.a., bowiem w toku postępowania przed tym organem strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, dokumentacja dotycząca pozwolenia na budowę została bowiem skarżącym udostępniona i zapoznali się z jej zawartością. Potwierdza ten fakt odręczna adnotacja L. B. dokonana w dniu 22 kwietnia 2005 r. na piśmie PWINB z dnia 21 marca 2005 r. skierowanym do Wydziału Architektury Urzędu Miasta oraz treść pisma H. B. z dnia 2 maja 2005 r. (vide: pisma w aktach administracyjnych II instancji).

Nie jest również trafny zarzut naruszenia przepisu art. 139 k.p.a. Istota zakazu reformationis in peius polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe wskazuje jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przepisy art. 51 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, dotyczące samowoli budowlanej innej niż określona w art. 48 i jak wynika z jej treści wskazuje na brak podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia zgodności z przepisami prawa budowlanego budowy spornego garażu. Nie jest to zatem decyzja rozstrzygająca pozytywnie o żądaniu strony. W rezultacie taki sam negatywny skutek wywołuje zaskarżona decyzja, orzekająca merytorycznie, przy tym ograniczona również do ustaleń i oceny w zakresie określonym art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Trafny jest zarzut naruszenia przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. Jednakże naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych, obligujących do załatwienia sprawy, nawet szczególnie skomplikowanej, w terminie do dwóch miesięcy, nie miało wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu są wymienione wyżej decyzje organów nadzoru budowlanego a nie bezczynność organów, która mogła być przedmiotem odrębnego postępowania.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wszystkie opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, a nadto stosownie do treści art. 135 wymienionej ustawy również decyzji ją poprzedzającej.

Rozpatrując sprawę ponownie organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynęło pismo skarżących datowane 14 września 2004 r., uwzględniając powyższe uwagi, zwróci się do skarżących o sprecyzowanie żądania, informując ich odpowiednio o właściwości rzeczowej organów budowlanych. Stosownie do treści żądania, rozstrzygnie sprawę w zakresie swojej kompetencji, bądź przekaże podanie strony organowi właściwemu (art. 19 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a.).

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.

W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 powołanej wyżej ustawy określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, z uwagi na charakter przedmiotowej decyzji, nie wywołującej skutków prawnych.

O kosztach Sąd orzekł na wniosek strony skarżącej, stosownie do treści art. 200 w związku z art. 202 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, że na poniesione koszty postępowania składa się wpis sądowy w wysokości 500,00 zł.