Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 16 listopada 2006 r.
II SA/Gd 906/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska.

Sędziowie: NSA Jan Jędrkowiak (spr.), Asesor, WSA Katarzyna Krzysztofowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia (...) sierpnia 2005 r. nr (...) w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały

Uzasadnienie faktyczne

Rada Gminy uchwałą z dnia (...) sierpnia 2005 r. Nr (...) w sprawie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszary części działki Nr (...) oraz części działki Nr (...) położonych we wsi O., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 13 9 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odrzuciła zarzuty J.S. wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zobowiązała Wójta do niezwłocznego doręczenia wnoszącemu zarzut odpisu niniejszej uchwały wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem o prawie zaskarżenia uchwały odrzucającej zarzut do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem Wójta w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Oraz wskazała, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż zgłoszone w ustawowym terminie przez J.S. zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszary części działek Nr (...) i Nr (...) położonych w wsi O. nie zasługują na uwzględnienie, jako że ww. projekt został opracowany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem uchwala Nr (...) o przystąpieniu do sporządzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy S., obejmująca miedzy innymi przedmiotowe działki w O. została podjęta przez Radę Gminy w dniu (...) lutego 1999 r., a więc przed dniem 10 lipca 2003 r., z którym weszła w życie ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm). Zgodnie z art. 85 ust. 2 tej ustawy w zaistniałym stanie faktycznym do uchwalenia powyższych planów stosuje się przepisy ustawy z 1994 r., stąd zarzuty dotyczący naruszenia art. 16 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. są w ocenie Rady Gminy chybione. Projekt planu został opracowany zgodnie z wymogami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. i zawiera wszystkie niezbędne elementy oraz spełnia warunki wymagane tą ustawą. Wbrew twierdzeniom skarżącego projekt planu uwzględnia i w żadnym zakresie nie narusza postanowień Rozporządzenia Nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wytworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Z 1994 r. Województwa Gdańskiego Nr 27, poz. 139) i zmieniającego go Rozporządzenia Nr 11/98 Wojewody Gdańskiego z dnia 3 września 1998 r. (Dz. Urz. z 1998 r. Województwa Gdańskiego Nr 59, poz. 295).

Rada Gminy wskazała również, iż zarzuty dotyczące naruszenia art. 17 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są w jej ocenie bezzasadne. Podała, iż przy wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu udostępniono obok prognozy oddziaływania na środowisko opracowanej zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U, Nr 197, poz. 1667); prognozę skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko opracowany w 1999 r., zgodnie z wymogami art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Obie prognozy zostały sporządzone przez uprawnionego biegłego i zawierają w swej treści wszystkie niezbędne elementy prawem wymagane.

W ocenie Rady, również zarzuty naruszenia uchwały Rady Gminy z dnia (...) lutego 2000 r. Nr (...) w sprawie rozpatrzenia zarzutów wniesionych do projektu zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dotyczących projektowanych zmian dla działek Nr (...) i Nr (...) położonych w miejscowości O. również nie może się ostać, albowiem uwzględniała ona zarzuty J.S. oraz H. i W. N. i w konsekwencji obecny projekt planu rozwiązuje istotny dla skarżącego problem drogi dojazdowej do jego posesji.

Wskazała ponadto, iż decyzja Wojewody stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy dotycząca wydzielenia między innymi działki nr (...), nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż nieruchomość będąca przedmiotem ww. decyzji pozostała nadał własnością wnioskodawcy - osoby wnioskującej podział i nie nastąpiło zbycie działki nr (...). Dopiero owa ostateczna decyzja zatwierdzająca wstępny projekt podziału z grudnia 2003 r. stanowiła podstawę do zbycia części działek, które faktycznie nastąpiło i w tym momencie zbyte działki zaczęły stanowić odrębne nieruchomości. Tak więc w ocenie Rady, opisy wydzielonych nieruchomości przyjęte w projekcie planu należy uznać za dopuszczalne.

J.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę zarzucając brak podstaw prawnych do jej wydania.

Wskazał, iż postępowanie w sprawie zmian planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., wszczęte uchwałą Rady Gminy z dnia (...) lutego 1999 r. Nr (...) zostało zakończone Uchwałą Rady Gminy S. z dnia (...) lutego 2000 r. Nr (...) co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny ośrodek zamiejscowy w Gdańsku rozpoznając skargę wnioskodawców. Naruszenie przepisów o ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139), poprzez naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 10 ust. 1 pkt 2, 4, 8, 11 c i ust. 2, art. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 poprzez nie uwzględnienie stanu faktycznego, negatywnych opinii organów ochrony środowiska, wyznaczenie dróg dojazdowych do istniejących i planowanych obiektów budowlanych z naruszeniem przepisów prawa o drogach publicznych i warunkach technicznych, które należy spełnić przy projektowaniu i wykonywaniu dróg. Ponadto zarzucił naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu poprzez pominięcie w uzasadnieniu uchwały rozważań dotyczących zarzutów stawianych do projektu uchwały.

W uzasadnieniu podał, iż uchwała o odrzuceniu zarzutów podjęta została z naruszeniem prawa, gdyż jak wynika z jej uzasadnienia, postępowanie w sprawie zmian planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zostało wszczęte uchwałą Rady Gminy z dnia (...) lutego 1999 r. Nr (...) o przystąpieniu do zmian planu zagospodarowania przestrzennego i zostało zakończone Uchwałą Rady Gminy z (...) lutego 2000 r. Nr (...) i Uchwała Nr (...) - o odmowie uwzględnienia wniosku PP P. - są nadal ważne. Zatem tryb postępowania Wójta Gminy oparty na przepisie art. 24 ust. 3 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym bez podjęcia uchwały na podstawie art. 25 ww. ustawy jest niedopuszczalny.

Uznał również za niedopuszczalny tryb przeprowadzania uzgodnień wymaganych przez ustawę i eliminowania sprzeczności pomiędzy uzgodnieniami organów odpowiedzialnych za ochronę środowiska z (...) r. i z (...) r. Tym bardziej że prowadzone jest postępowanie zmierzające do wyjaśnienia sprzeczności opinii z (...) r. i (...) r. w sytuacji gdy nie uległ zmianie stan prawny ani geomorfologiczny terenu i nie uległy zmianie wymogi ochrony środowiska i krajobrazu ustalone w Planie Ochrony Parku Krajobrazowego Wójt Gminy jak i osoby przygotowujące projekt zmian planu zagospodarowania nie zauważyły (najprawdopodobniej z powodu braku aktualnej mapy sytuacyjno wysokościowej), że planowana droga "wewnętrzna" nie może zostać zrealizowana z powodu braku rezerwy terenowej na niwelację skarp a na terenach niezbędnych do właściwego zeskarpowania terenu na potrzeby budowy drogi, wydzielono niezgodnie z prawem działki budowlane i je sprzedano nowym właścicielom. Zeskarpowanie terenu jest niezbędne ze względu na istniejący układ geologiczny terenu (wysokie skarpy, osuwające się masy ziemi). Pominięcie w projekcie planu oznaczeń obszarów osuwisk mas ziemi i nie wydzielenie rezerwy terenowej pozwalającej na zapobieganiu tym zjawiskom świadczy o rażącym naruszeniu tak przepisów prawa jak i naruszeniu interesu właścicieli istniejących obiektów budowlanych i narażaniu ich na szkodę majątkową i niebezpieczeństwo osobiste. Ponadto przy sporządzaniu projektu planu nie zauważono też, iż opinia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody nie dopuszcza jakiejkolwiek zabudowy terenu na stokach o kącie nachylenia przekraczającym 10° a projekt planu nie zawiera żadnych danych pozwalających nawet na samodzielne określenie kąta nachylenia. Z uzasadnienia uchwały i porównania jej treści ze złożonymi zarzutami wynika, iż Rada Gminy S. nie rozpoznała złożonych zarzutów lub rozpoznała je niezgodnie z wymogami ustawy, czyli bez podania podstaw faktycznych i prawnych, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy. Treść uzasadnienia uchwały w żadnym stopniu nie odnosi się do złożonych zarzutów, gdyż nie podaje podstaw faktycznych i prawnych zmian numeracji działek. Uzasadnienie uchwały nie rozważa zarzutów skierowanych do treści i poprawności przedłożonej do projektu planu "prognozy skutków wpływu ustaleń planu zagospodarowania na środowisko". Zdaniem strony skarżącej wskazuje to na niedopuszczalny sposób prowadzenia prac planistycznych tworzących prawo miejscowe i rażące naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu podniosła ponadto, iż zarzuty skargi są bezpodstawne i w żaden sposób nie uzasadniają naruszenia interesu prawnego skarżącego. Uchwałą z dnia (...) lutego 2000 r. Nr (...), o której mowa w skardze, Rada Gminy uwzględniła zarzut strony skarżącej dotyczący lokalizacji drogi dojazdowej na działce Nr (...) zaś obecny projekt planu uwzględnia właśnie usytuowanie drogi o wymaganych prawem parametrach. Poprzedni projekt z (...) r. z uwagi na zasadność zarzutów nie został uchwalony, tak więc aktualny projekt stanowi kontynuację procesu planistycznego zapoczątkowanego uchwalą z (...) lutego 1999 r. o przystąpieniu do zmian planu. Postanowieniem z dnia (...) września 2005 r. sygn. Akt II SA/Gd 864/00 NSA o/z w Gdańsku umorzył postępowanie ze skargi H. i W. N. na ww. uchwałę Rady Gminy z dnia (...) lutego 2000 r. Nr (...) z powodu cofnięcia skargi. Ponadto wyrokiem z dnia (...) stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 553/00 NSA o/z w Gdańsku oddalił skargę H. i R. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia (...) lutego 2000 r. Nr (...) nie uwzględniającej zarzutu dotyczącego działki Nr (...).

Zdaniem Rady Gminy zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest również chybiony, albowiem przewidziany projekt planu uzyskał wszelkie wymagane prawem uzgodnienia i zawiera uregulowanie w zakresie drogi dojazdowej zgodne z przepisami w tym zakresie obowiązującymi. Projekt planu uwzględnia też i w żadnym zakresie nie narusza postanowień Rozporządzenia Nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wytworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń i zmieniającego go Rozporządzenia Nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r. Prognozy oddziaływania na środowisko udostępnione przy wyłożeniu projektu planu zostały sporządzone przez uprawnioną osobę i zawierają w swej treści wszystkie niezbędne elementy prawem wymagane. Podniosła również, iż strona skarżąca z uporem i konsekwentnie broni swojego interesu faktycznego, nie bacząc na zgodne z prawem działania organów gminy w zakresie tzw. władztwa planistycznego, mając na celu wyłącznie uniemożliwienie osobom trzecim inwestowania na sąsiadującym terenie.

Rada Gmina wyjaśniła ponadto, iż omyłkowo przedstawiła uchwałę z dnia (...) lutego 1999 r. Nr (...) o przystąpieniu do sporządzania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i wsi S., albowiem uchwałą z dnia (...) grudnia 2001 r. Nr (...) Rada Gminy uchyliła w znacznej części uchwałę z dnia (...) lutego 1999 r. w tym i w części dotyczącą O. obejmującej między innymi działki Nr (...) i (...).

Z kolei uchwałą z dnia (...) grudnia 2002 r. Nr (...) Rada Gminy przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania wsi O., jednakże nie wykonano do tej pory postanowień § 4 pkt 1 i 2 tejże uchwały, tak więc w momencie wyłożenia projektu planu dotyczącego działek Nr (...) i (...) nie była zachowana procedura ogłoszenia i zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu właściwych organów oraz zarządów właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem przepisów prawa skutkującym jej nieważność.

Na wstępie rozważań należy odnieść się do trybu postępowania obowiązującego na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który to tryb zastosowany został przez Radę Gminy rozpatrującą wniesiony zarzut do projektu zmian planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszary części działki Nr (...) oraz Nr (...) położonych we wsi O.

W tym względzie Rada Gminy uznała, iż zastosowanie znajduje art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z treścią którego do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ponieważ, w ocenie ww. organu, przystąpienie do zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i wsi S. wynikało z uchwały Nr (...) z dnia (...) lutego 1999 r., toteż winna mieć zastosowanie procedura planistyczna określona przepisami wymienionej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazany akt prawny cechowała szczegółowo określona, obowiązująca w przypadku tworzenia lub zmiany planu procedura, unormowana w art. 18 ustawy, obwarowana sankcją nieważności uchwały w przypadku jej naruszenia (art. 27 ust. 1).

Art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym taksatywnie wymieniał czynności, które winien wykonać organ w procesie planistycznym przy czym ustalał również kolejność tych czynności.

Należy jednak zauważyć, że w przypadku działek (...) i (...) procedura sporządzania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przerwana uchwałą Rady Gminy z dnia (...) grudnia 2001 r., którą to uchylono wskazane w niej punkty uchwały z dnia (...) lutego 1999 r. Tym samym gdyby przyjąć że postępowanie powinno toczyć się w trybie przepisów obowiązującej do dnia 11 lipca 2003 r. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym to przed ww. datą powinno nastąpić zawiadomienie o wyłożeniu planu do publicznego wglądu (art. 18 ust. 2. pkt 5 i 6 u. z. p.) co wynika z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oznacza to, że przed ww. terminem Wójt Gminy powinien zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.inn. właścicieli, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu.

Jak wynika z materiałów sprawy tego warunku nie dopełniono.

Czynności o których wyżej dokonane zostały w miesiącu kwietniu 2005 r. a więc w okresie obowiązywania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z naruszeniem ww. przepisu art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o Postępowaniu Przed Sądami Administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia.