Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 28 czerwca 2006 r.
II SA/Gd 901/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch.

Sędziowie Asesor: WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), NSA Andrzej Przybielski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 26 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Wojewody z dnia 12 sierpnia 2005 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta decyzją z dnia 20 czerwca 2005 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 216 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. (...), oznaczonej obecnie jako część działki nr (...) (obręb O.), w granicach wywłaszczonej działki nr (...).

W uzasadnieniu stwierdził, iż A. F. oraz E. F. wnieśli o zwrot wywłaszczonej działki nr (...), położonej w G. przy ul. (...). Wyjaśnił także, iż w sprawie bezspornym pozostawało, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej początkowo jako działka nr (...), stanowiącej współwłasność B. i A. F., nastąpiło na podstawie Zarządzenia Nr 9/75 Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 5 lutego 1975 r., wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1973 r. Nr 27, poz. 192, ze zm.) i z tego względu, zgodnie z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, kwalifikowane jest jako wywłaszczenie nieruchomości.

Organ wskazał także, iż A. F., poprzednia współwłaścicielka wywłaszczonej nieruchomości, wraz z E. F. - na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 16 czerwca 1989 r. (sygn. akt II Ns 827/89) - są spadkobiercami B. F., drugiego z poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, i z tego tytułu - na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - mogą występować o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Prezydent Miasta wyjaśnił nadto, iż działka nr (...), której dotyczy wniosek (stanowiąca część wywłaszczonej działki nr (...)), po zmianach geodezyjnych, stanowi obecnie część działki nr (...) i jest własnością Gminy Miasta G. Przy czym na działce tej - na podstawie notarialnie zawartej umowy oddania terenu w użytkowanie wieczyste z dnia 8 kwietnia 1983 r. (Rep. A Nr (...)), ustanowione zostało użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej (...) z siedzibą w G., co ujawnione zostało w księdze wieczystej Kw (...) prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Prezydent Miasta powołał się na treść art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że roszczenie określone jako możliwość żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje wnioskodawcom, ponieważ przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy tj. przed 1 stycznia 1998 r., na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej - Spółdzielni Mieszkaniowej (...) i prawa tej osoby zostały ujawnione w księdze wieczystej. Organ zaznaczył przy tym, iż prawo to nadal przysługuje Spółdzielni, a zatem istnieje przeszkoda prawna do merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o której stanowi przywołany art. 229 cyt. ustawy. Prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu tej działki, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., stało się zatem bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. F. stwierdził, iż działka nr (...), której zwrotu się domaga, jest obecnie użytkowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową (...) (wieczystego użytkownika nieruchomości) niezgodnie z celem wywłaszczenia. Nadto - wbrew postanowieniom umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste - do dnia dzisiejszego nie została zabudowana. Skarżący powołał się na art. 2 pkt 2 Konstytucji RP i uznał, iż okoliczności sprawy przemawiają za zwrotem przedmiotowej działki na rzecz wnioskodawców. Zauważył także, iż organ I instancji, naruszając przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 9, 10 § 1, nie rozpatrzył wszechstronnie i obiektywnie złożonego wniosku.

Wojewoda decyzją z dnia 12 sierpnia 2005 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 216 i 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji poczynił ustalenia faktyczne tożsame z ustaleniami organu I instancji i stwierdził, że przepis artykułu 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie zamyka wnioskodawcom drogę do zwrotu nieruchomości będącej przed dniem 1 stycznia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, niezależnie od tego, czy nieruchomość ta została wykorzystana zgodnie z celem jej wywłaszczenia. Uznał również, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje to czy działka, której dotyczy wniosek, została zagospodarowana. Wyjaśnił także, że umowa użytkowania wieczystego i stopień realizacji jej postanowień przez strony nie podlega ocenie organów administracji rządowej orzekających w sprawie zwrotu spornej nieruchomości, lecz w postępowaniu przed sądem powszechnym.

W skardze nas powyższą decyzję E. F. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 229 w zw. z art. 216) poprzez odmowę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, a będącej zbędną podmiotowi, który użytkuje przedmiot wywłaszczenia i sam ocenia go jako zbędny dla własnego wykorzystania;

naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, która w demokratycznym państwie prawnym oznacza stosowanie prawa w sposób urzeczywistniający skuteczność tej ochrony również wówczas, gdy władza publiczna oraz osoby trzecie, poprzez zaniechanie działań wymaganych prawem, uniemożliwiają realizację roszczeń wywłaszczonego właściciela.

W uzasadnieniu stwierdził, iż w sprawie pozostaje bezspornym, że działka nr (...), stanowiąca część wywłaszczonego terenu, jest zbędna na cel wywłaszczenia, co potwierdza zainteresowana Spółdzielnia. W ocenie skarżącego - skoro działka jest spółdzielni zbędna, to władza publiczna, stosując przepisy Konstytucji RP wprost, winna stosować obowiązujące prawo z uwzględnieniem jej postanowień, które dają ochronę prawom właściciela, przed interesami podmiotów, które cudzą własność uzyskały w drodze wywłaszczenia. Zaskarżona decyzja ochrony takiej roszczeniom właściciela nie daje, a tym samym pozostaje w kolizji z zasadami konstytucyjnymi, które władza publiczna w demokratycznym państwie prawa winna respektować.

Dodatkowo - w piśmie z dnia 26 czerwca 2006 r. - skarżący oświadczył, iż poprzez odmowę zwrotu objętej postępowaniem działki gruntu organy naruszyły:

art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP - poprzez odmowę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cele nie będące w aktualnym stanie prawnym celami publicznymi, przy pominięciu praw wywłaszczonego właściciela do zwrotu nieruchomości zbędnej dla podmiotu, który z wywłaszczonego mienia skorzystał,

art. 33 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez "sankcjonowanie zaniechania Prezydenta Miasta w przedmiocie respektowania praw wywłaszczonego właściciela",

art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak zakwalifikowania przez Prezydenta Miasta działki nr (...) jako działki zbędnej na cel na jaki została wywłaszczona,

art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 9 i 12 k.p.a. poprzez zaniechanie działań przez Prezydenta Miasta mimo informacji o zbędności działki nr (...) dla jej użytkownika wieczystego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Dyspozycja art. 216 ust. 1 u.g.n. nakazuje odpowiednie stosowanie jej przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.

Wynikające z treści art. 136 ust. 3 u.g.n. uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niewątpliwie stanowi element konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przewidzianej w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP.

Ustawodawca - stanowiąc przepisy pozwalające na realizację tego uprawnienia - jednocześnie wprowadził jednak w art. 229 u.g.n. jego ograniczenie stwierdzając, iż roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia jej w życie (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Również w tym przepisie ustawodawca zawarł regulację chroniącą prawa wskazane w art. 21 i 64 Konstytucji RP, przy czym ochroną objął prawa nabyte przez osoby trzecie. Usankcjonował bowiem stan prawny powstały przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r., w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej.

Przepis art. 229 u.g.n., zamieszczony w dziale VII zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty więc tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie, a starym prawem, które traci moc, i ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 5 sędziów z dnia 25 października 1999 r., sygn. OPK 26/99, ONSA 2000/1/11).

W stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r., nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, jak to stanowi obecnie obowiązujący przepis art. 229 u.g.n. Jednakże w orzecznictwie zarówno organów administracji, jak i sądów (Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego) wielokrotnie wskazywano, iż zwrot nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), był możliwy jedynie w wypadku, gdy spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze - nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz po drugie - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowił przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 maja 1994 r., sygn. III ARN 22/94, OSNAPIUS z 1994 r., nr 7, poz. 108, zob. także uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. III AZP 5/95, OSNAPiUS 1995, nr 19, poz. 235 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1996 r., sygn. SA/Ka 864/95 z glosą M. Bogusza, OSP 1997, nr 9, poz. 162, s. 450).

W obecnym stanie prawnym przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami znosi obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nałożony przez ustawodawcę na Skarb Państwa i gminy, lecz tylko w takiej sytuacji, gdy Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) nie jest już właścicielem nieruchomości lub nie włada nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie (osobie trzeciej), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan taki trwał w dniu wejścia ustawy w życie. W przepisie tym brak jest przy tym zastrzeżenia, iż użytkownik wieczysty lub nabywca nieruchomości muszą ją użytkować zgodnie z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do interpretacji art. 229 u.g.n. w ten sposób, by umożliwiał on realizację roszczenia z art. 136 § 3 u.g.n. w przypadku, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego oddała w użytkowanie wieczyste nieruchomość nie wykorzystaną na cel wywłaszczenia. Na przeszkodzie takiemu rozumieniu tego przepisu stoi zarówno jego (omówiony powyżej) przejściowy charakter, jak i brak wyrażonej expressis verbis woli ustawodawcy zerwania z ukształtowaną pod rządami dotychczas obowiązujących przepisów zasadą wykluczającą zwrot nieruchomości w przypadku, gdy ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządowa już nią nie władają.

Z przepisu art. 229 u.g.n. jasno wynika, iż nieruchomości wywłaszczone, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste, nie podlegają zwrotowi i to niezależnie od tego czy stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 sierpnia 1998 r., sygn. IV SA 615/97, Baza Orzeczeń LEX nr 45910 oraz w wyroku z 27 czerwca 1991 r., sygn. SA/Ka 60/91, OSP 1993/7-8/147, zob. także uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r., PUG 1994 r. nr 7-8 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 1994 r., sygn. III ARN 22/94, Zb. Urz. 1994/7/108).

W wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r. (sygn. IV SA 390/98, Baza Orzeczeń LEX nr 45941), wydanym w analogicznym stanie faktycznym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. Decyzja taka, bez uprzedniego rozwiązania umów użytkowania wieczystego bądź wygaszenia prawa zarządu lub użytkowania wieczystego, naruszałaby porządek prawny, gdyż kolidowałaby z istniejącym na gruncie stanem prawnym. Prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której grunt, który przestał być własnością Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego, byłby obciążony prawem użytkowania wieczystego, co w świetle art. 232 § 1 k.c. nie jest dopuszczalne. Nadto decyzja taka byłaby niewykonalna, skoro Skarb Państwa, jak i gmina, nie mogłyby zwrócić nieruchomości, nad którymi utraciły władanie w momencie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz, w danym przypadku, Spółdzielni Mieszkaniowej.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wnioskodawcom nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - jest prawidłowe. W niniejszej sprawie bezspornym bowiem pozostawało, iż działka, której zwrotu domaga się skarżący, znajduje się w użytkowaniu wieczystym spółdzielni i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1998 rokiem (vide oświadczenie pełnomocnika skarżącego k. 37 akt).

Sąd uznał przy tym za w pełni zasadne stwierdzenie organu II instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym umowa użytkowania wieczystego i stopień realizacji jej postanowień przez strony nie podlega ocenie organów administracji orzekających w sprawie zwrotu spornej nieruchomości.

W obowiązującym stanie prawnym organy orzekające o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości badają bowiem jedynie czy umowa o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, zawarta i ujawniona w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r., nadal obowiązuje, a w razie pozytywnego ustalenia powyższych okoliczności - podejmują rozstrzygnięcie uwzględniające dyspozycję art. 229 u.g.n., ponieważ dopiero w sytuacji rozwiązania umowy użytkowania wieczystego ustaje przeszkoda do zwrotu nieruchomości wskazana w ww. przepisie. Brak jest przy tym podstaw prawnych aby organy mogły przymusić Prezydenta Miasta do wystąpienia z roszczeniem cywilnoprawnym o rozwiązanie przedmiotowej umowy, opartym na art. 33 ust. 3 u.g.n.

Sąd zważył nadto, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano wielokrotnie, iż w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu gminnego nie dysponuje nieruchomością, postępowanie o zwrot takiej nieruchomości jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 1991 r., sygn. SA/Ka 60/91, OSP 1993, z. 7-8).

Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2000 r. (sygn. I SA 276/99, OSP 2001/5/80) oraz w wyroku z dnia 16 listopada 2000 r. (sygn. I SA 1539/99, Baza Orzeczeń LEX nr 75555), w którym stwierdził, iż użyty w treści art. 229 u.g.n. zwrot "roszczenie nie przysługuje" oznacza, iż roszczenie to nie może być zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego. Żądanie zwrotu takiej nieruchomości nie powoduje wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 i 3 k.p.a.), a jeśli organ - mimo tej przeszkody - wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.