Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 4 października 2006 r.
II SA/Gd 772/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla.

Sędziowie: NSA Anna Orłowska, WSA Felicja Kajut (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie A w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 sierpnia 2005 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o przekazaniu wniosku do rozpoznania przez organ właściwy w sprawie

1.

uchyla zaskarżone postanowienie,

2.

stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane,

3.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia A w Ł. 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2005 r., nr (...), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 w zw. z art. 65 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia A z siedzibą w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 28 czerwca 2005 r., nr (...) stwierdzające nieważność postanowienia Wójta Gminy z dnia 24 lutego 2005 r., nr (...) o przekazaniu zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wniosku ww. stowarzyszenia o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy z dnia 5 października 1999 r., nr (...) ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr (...) położonej w Ł. dla inwestycji polegającej na realizacji zakładu unieszkodliwiania odpadów wraz z obiektami towarzyszącymi.

Podstawą rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego był następujący stan faktyczny:

Decyzją ostateczną z dnia 5 października 1999 r. Wójt Gminy ustalił inwestorowi - B Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. warunki zabudowy dla zakładu unieszkodliwiania odpadów wraz z obiektami towarzyszącymi i zagospodarowania działki nr (...) położonej w miejscowości Ł.

W dniu 16 lutego 2005 r. Stowarzyszenie A zwróciło się do Wójta Gminy z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakończonego wyżej opisaną ostateczną decyzją Wójta Gminy.

Wójt Gminy, powołując się na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2000 r., nr (...), uznał, że decyzja z dnia 5 października 1999 r. została zaskarżona w trybie instancji. Wobec powyższego, zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., organem właściwym rzeczowo do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest samorządowe kolegium odwoławcze. W tym stanie sprawy postanowieniem z dnia 24 lutego 2005 r. (wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.) przekazał wniosek stowarzyszenia do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 28 czerwca 2005 r. stwierdziło z urzędu nieważność postanowienia Wójta Gminy z dnia 24 lutego 2005 r., powołując jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu podkreślono, że powoływane przez wójta orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2000 r. to decyzja (a nie jak przyjął wójt postanowienie) wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 5 października 1999 r. Organ administracji wskazał, że od decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu żadna ze stron nie wniosła odwołania. Zatem organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 5 października 1999 r. jest organ pierwszej instancji, tj. wójt.

Stowarzyszenie A wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż zarówno Wójt Gminy, jak i gmina winni zostać wyłączeni od udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 24 § 1 oraz art. 26 § 2 i 3 k.p.a., gdyż są jego stronami. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż gmina jest udziałowcem B Spółka z o.o. w Ł., a także pracodawcą urzędników biorących udział w wydaniu decyzji. W dalszej części wniosku podniesione zostały zarzuty naruszenia przez wójta przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przepisów Prawa budowlanego, o ochronie przyrody, które winny skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania. Zdaniem strony, w sprawie zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem przy wydawaniu decyzji organ zignorował niebezpieczny i szkodliwy wpływ inwestycji na środowisko oraz nieruchomości pozostające z nią w sąsiedztwie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem w podtrzymało własne postanowienie z dnia 28 czerwca 2005 r. Argumentując swoje stanowisko organ wskazał, iż w myśl art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W sytuacji zatem, gdy decyzja organu pierwszej instancji nie została zaskarżona w zwykłym trybie odwoławczym, stając się decyzją ostateczną to organem właściwym do wznowienia postępowania będzie organ pierwszej instancji. Z dokonanych ustaleń wynika, że żadna ze stron nie wniosła odwołania od decyzji z dnia 15 października 1999 r., tym samym stała się ona ostateczna przed organem pierwszej instancji. W tym stanie sprawy organem właściwym do rozpatrzenia wniosku stowarzyszenia o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest Wójt Gminy.

Nadto, samorządowe kolegium odwoławcze podkreśliło, że w świetle obowiązujących przepisów k.p.a. nie jest możliwe wyłączenie wójta jako organu gminy w sprawach, w których stroną jest gmina. Przewidujący taką możliwość przepis art. 27a k.p.a. został uchylony z dniem 6 grudnia 1994 r. (art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych). Natomiast powoływane przez stronę przepisy art. 24 i art. 26 k.p.a. regulują kwestię wyłączenia od udziału w sprawie pracownika organu, nie zaś organu, w tym przypadku wójta gminy. Możliwość taką przewiduje wprawdzie art. 25 § 1 k.p.a., jednakże odnosi się on do kwestii wyłączenia organu administracji publicznej tylko od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych osób enumeratywnie w nim wymienionych. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma jedynie charakter informacyjny, nie ma więc charakteru o jakim mowa w przywołanym przepisie.

W odniesieniu do podnoszonej przez stronę okoliczności wydania decyzji w wyniku przestępstwa organ administracji wyjaśnił, iż wznowienie postępowania na tej podstawie jest dopuszczalne, jeżeli fakt popełnienia przestępstwa został stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 150 § 2 k.p.a., jak również art. 25 k.p.a., w związku z czym brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosło Stowarzyszenie A, żądając jego uchylenia. W ocenie skarżącego przedmiotowa sprawa bezpośrednio dotyczy majątku gminy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, wskazując, iż została ona wniesiona po terminie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia 24 lutego 2005 r., nr (...) o przekazaniu zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wniosku ww. stowarzyszenia o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy z dnia 5 października 1999 r., nr (...) ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr (...) położonej w Ł.

Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym w składzie Kolegium orzekającym wskutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy znajdowała się K. M. i Z. K., którzy byli również członkami składu Kolegium rozpoznającego niniejszą sprawę po raz pierwszy.

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Art. 27 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a.

Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. Pierwotnie dominował pogląd, w myśl którego w tego rodzaju postępowaniu nie znajduje zastosowania przepis art. 24 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że postępowanie oparte na przepisie art. 127 § 3 k.p.a. pozbawione jest cechy dewolutywności - a zatem nie występują tu organy wyższej i niższej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 699/99, Baza Orzeczeń LEX nr 46260 oraz z 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 291/99, Baza Orzeczeń LEX nr 46798).

Obecnie przeważające wydaje się stanowisko, które podziela także i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w myśl którego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt V SA 2535/01, Baza Orzeczeń LEX nr 149513, z dnia 15 stycznia 2003 r., sygn. akt V SA 1313/02, nie publ., z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt V SA 2701/02, nie publ., z dnia 11 grudnia 2003 r., sygn. akt SA/Bd 2288/03, nie publ., z dnia 24 maja 1983 r., sygn. akt I SA 1714/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 35, zob. także: M. Jaśkowska, A. Wróbel. "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2005, str. 222).

Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2003 r. (sygn. akt SA/Bd 2288/03) przeciwko wcześniej przyjmowanemu stanowisku przemawia istota ponownego rozpoznania sprawy i przyczyna wyłączenia wskazana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W literaturze przedmiotu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy traktuje się jako szczególny środek odwoławczy, surogat odwołania, równoważnik odwołania, nadzwyczajny środek prawny, sui generis odwołanie. Wniosek taki określa się także jako remonstrancję (przedstawienie). W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia w istocie taką samą rolę jak odwołanie. Wniesienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powoduje obowiązek wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.). Przy czym organ, do którego złożono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Wynika to z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. Z tego samego powodu strona zobowiązana jest złożyć ten wniosek w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji (zob. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r., III ZP 34/97, OSNAPiUS 1998, nr 4, poz. 105, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1996 r., I SA 1296/95, Glosa 1996, nr 4, s. 134, zob. także komentarz do art. 127 k.p.a. A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2000).

Wyczerpanie tego swoistego środka odwoławczego jest również warunkiem wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie wyczerpanie tej drogi powoduje odrzucenie skargi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt III SA 1/96 oraz uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 1996 r., OPS 4/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 44). Środek ten w istocie rzeczy ma zatem wszelkie cechy odwołania, poza dewolutywnością. Nie przenosi jedynie rozpoznania sprawy do organu wyższej instancji.

Jak zaznaczył przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym uzasadnieniu - należy w tym miejscu wskazać na przepis art. 78 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78. poz. 483), który wskazuje, że każdy ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dokonując zatem interpretacji przepisu art. 127 § 3 k.p.a. przy uwzględnieniu treści wskazanego przepisu konstytucyjnego należy dojść do wniosku, że punkt ciężkości spoczywa na prawnej możliwości ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Tym samym należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale z dnia 9 grudnia 1996 r. (OPS 4/96), że kwestią drugorzędną jest to, czy do kolejnego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest organ wyższego stopnia, czy też ten sam organ, który rozstrzygnął sprawę w I instancji.

Przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzję w I instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03, OTK-A 2005/3/20). Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronom postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127 § 3 k.p.a.

Instrumentem pozwalającym na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. unormowanie, zgodnie z którym do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań.

Przepisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. wprowadzają zakaz udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który brał udział w wydaniu decyzji, od której wniesiono odwołanie. Zatem wniesienie odwołania uniemożliwia udział w zainicjowanym w ten sposób etapie postępowania administracyjnego pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. złożenie takiego wniosku uniemożliwia udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w tej fazie postępowania, którą czynność ta zainicjowała. Chodzi bowiem o to, aby ta sama osoba nie orzekała ponownie w sprawie, w której już raz zajęła stanowisko.

Skoro zatem w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponownie rozpoznającym niniejszą sprawę brały udział osoby, które wydawały w tej sprawie pierwsze orzeczenie, to postępowanie prowadzące do wydania zaskarżonego postanowienia dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a., stanowiącą podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a.

Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy czym naruszenie to stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd zważył przy tym, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zasadności postanowienia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 2 sierpnia 2005 r. (czy też o ważności postanowienia Wójta Gminy z dnia 24 lutego 2005 r.) byłoby przedwczesne albowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członków składu, który wydał postanowienie z dnia 2 sierpnia 2005 r., musi najpierw ponownie rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 k.p.a. niniejszą sprawę i w tym celu przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie dokonać oceny czy w świetle poczynionych ustaleń zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia 24 lutego 2005 r.