II SA/Gd 77/21 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku - OpenLEX

II SA/Gd 77/21 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3225682

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2021 r. II SA/Gd 77/21

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska.

Sędziowie WSA: Magdalena Dobek-Rak, Dariusz Kurkiewicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 22 grudnia 2020 r., nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości

1. uchyla zaskarżona decyzję,

2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Miasta kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Skarga Gminy Miasta G. na decyzje Wojewody z 22 grudnia 2020 r. utrzymującą w mocy w zakresie pkt 1 decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z 30 września 2020 r. orzekającą o zwrocie w udziale 1/6 na rzecz B. S., w udziale 1/6 na rzecz A. S., w udziale 1/6 na rzecz M. S., w udziale 1/6 na rzecz K. S., w udziale 1/6 na rzecz G. Z. oraz w udziale 1/6 na rzecz D. N., nieruchomości położonej w G. przy ul. N., oznaczonej jako działka nr (...), obręb (...) D. oraz uchylającą pkt 2 i 3 decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z 30 września 2020 r. i orzekającą w tym zakresie o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 2798,09 zł przez ww. osoby stosownie do ww. udziałów oraz o zabezpieczeniu ww. wierzytelności Gminy Miasta G. polegającym na ustanowieniu hipoteki w łącznej wysokości 5596,18 zł na udziałach w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Zgodnie z zarządzeniem nr (...) Prezydenta Miasta z 30 października 1975 r. (ogłoszonym w dniu 15 grudnia 1975 r. w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej nr (...), poz. (...)) "o wyznaczeniu terenu budownictwa jednorodzinnego w G. "Osiedle D." oraz o podziale tego terenu na działki budowlane i przeznaczeniu ich do oddania w użytkowanie wieczyste", działki nr (...), (...), (...), (...), k.m. (...) W., położone w G., zapisane w księdze wieczystej nr (...) jako własność J. S. i T. S., zostały przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. W związku z powyższym, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 z późn. zm.), przedmiotowe działki przeszły z mocy prawa na własność Państwa po upływie dwóch miesięcy od dnia wejście w życie mv. zarządzenia, tj. z dniem 16 lutego 1976 r.

Następnie, decyzją z 27 września 1976 r. Prezydent Miasta orzekł, na podstawie art. 10 ww. ustawy oraz przepisów art. 7, ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową", o ustaleniu odszkodowania za ww. przejęte na własność Państwa działki.

Wnioskiem z 14 stycznia 2013 r. T. S. i J. S. wystąpili do Gminy Miasta G. o zwrot części ww. nieruchomości, tj. "części działki (...) o powierzchni (...) około 282 m2".

Postanowieniem z 9 kwietnia 2013 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia ww. wniosku T. S. i J. S. o zwrot części działki nr (...) i wyznaczył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej: Prezydentem), do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na wezwanie Prezydenta z 26 kwietnia 2013 r. do uzupełnienia wniosku poprzez dokładne określenie, której części nieruchomości wnioskodawcy domagają się zwrotu, T. S. i J. S. przesłali mapę z zaznaczeniem tej części.

W piśmie z 16 sierpnia 2013 r. Wydziału Geodezji Urzędu Miasta stwierdzono, że działka nr (...) k.m. (...) W., objęta księgą wieczystą nr (...), powstała w wyniku wielu przekształceń geodezyjnych działek, które znajdowały się w księgach wieczystych nr (...), a z porównania mapy archiwalnej z aktualną mapą ewidencji gruntów wynika, że znajduje się ona na obszarze dawnych działek nr (...) i nr (...), które były objęte księga wieczystą nr (...).

Organ I instancji stwierdził w oparciu o wykazy zmian gruntowych i kopie map archiwalnych oraz decyzję podziałową Prezydenta Miasta z 14 lutego 2013 r., że część działki nr (...), której zwrotu domagają się wnioskodawcy, stanowi obecnie działkę nr (...) o po w. 282 m2.

Pismami z 10 stycznia 2014 r. organ I instancji wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz Centralnego Archiwum Wojskowego o sporządzenie i przesłanie kopii zdjęć lotniczych dla działki nr (...) wraz z okolicą, pochodzących z lat (...). W odpowiedzi otrzymał 2 zdjęcia lotnicze w wersji papierowej: (...) z dnia 20 maja 1973 r. i (...) z dnia 13 czerwca 1996 r. oraz 1 zdjęcie w postaci skanu - (...) z 1984 r., które znajdują się w aktach sprawy.

Decyzją z 12 listopada 2014 r. Prezydent odmówił "zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. N., oznaczonej jako część działki nr (...) o paw. około 0,0282 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr (...)". W ocenie organu I instancji cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogi, ciągi piesze itp.) został zrealizowany zgodnie z przepisem art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), dalej zwanej "u.g.n.", co stanowi przesłankę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli. Stwierdził, na podstawie zdjęć lotniczych znajdujących się w aktach sprawy (szczególnie zdjęcia z 1996 r.), że na części nieruchomości, której zwrotu domagają się wnioskodawcy usytuowany został ciąg pieszy.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła T. S. i podniosła, iż część działki nr (...), której domaga się zwrotu, " nigdy nie była zagospodarowana, ani nie jest do tej pory. Poza tym nie były nigdy wykonywane tam żadne prace, które by miały wskazywać na to że przebiega tam jakikolwiek ciąg pieszy".

W toku postępowania odwoławczego D. N., córka J. S. i T. S. poinformowała, że J. S. zmarł w dniu 22 marca 2014 r. Jednocześnie przedłożyła akt poświadczenia dziedziczenia z 16 lipca 2014 r., Repertorium A nr (...), po J. S., z którego wynika, iż jego spadkobiercami są żona T. S. w udziale 2/8 oraz dzieci: B. S., A. S., M. S., K. S., G. Z. i D. N. - każdy w udziale 1/8. Ponadto załączyła do akt sprawy pismo Urzędu Miasta z 30 października 2012 r. informujące, że "Gmina Miasta jako aktualny właściciel wymienionego terenu (tj. części działki drogowej nr (...), karta mapy (...), obręb W., położonej w G. przy uf. N. - zaznaczonej na załączonej mapce) powzięła zamiar użycia wymienionej nieruchomości na inny cel niż określony w zarządzeniu o ustaleniu terenu budowlanego z dnia 30 października 1975 r. stanowiącym podstawę wywłaszczenia, tj. dokonać sprzedaży ww. nieruchomości na rzecz osób trzecich". Z pisma tego wynika, iż " cel wywłaszczenia w odniesieniu do części działki nr (...) nie został zrealizowany".

Wojewoda, decyzją z 20 lutego 2015 r. uchylił orzeczenie Prezydenta z 12 listopada 2014 r., wskazując, iż "materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie nie został zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości i właściwie zastosowany, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, to jest art. 7 i 77 § i k.p.a. w związku z u.g.n., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy". Ponadto organ odwoławczy w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, że "J. S. zmarł w dniu 22 marca 2014 r., a więc należy stwierdzić, że Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, skierował decyzję z dnia 1 grudnia 2014 r. nr (...) do osoby zmarłej".

Pismem z 3 lipca 2015 r. wszyscy spadkobiercy zmarłego J. S. wystąpili do Prezydenta o zwrot działki nr (...) o pow. 0,0282 ha, która położona jest w G. przy ul. N.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji m.in. przeprowadził w dniu 15 lipca 2015 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, pozyskał archiwalne dokumenty związane z realizacją osiedla D. w G. oraz przesłuchał świadków.

Na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie miasta G. w 2015 r. działka nr (...) zmieniła numer na (...), obręb nr (...),

Decyzją z 15 lipca 2016 r. Prezydent orzekł o zwrocie w udziale (...) na rzecz T. S., w udziale 1/16 na rzecz B. S., w udziale 1/16 na rzecz A. S. w udziale 1/16 na rzecz M. S., w udziale 1/16 na rzecz K. S., w udziale 1/16 na rzecz G. Z., w udziale 1/16 na rzecz D. N., nieruchomości położonej w G. przy ul. N., oznaczonej jako działka nr (...) (poprzednio nr (...)), obręb (...) D., o pow. 282 m2, dla której Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr (...) (pkt 1 decyzji): o zwrocie na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 2 684,81 zł przez ww. osoby stosownie do ww. udziałów (pkt 2 decyzji) oraz o zabezpieczeniu ww. wierzytelności Gminy Miasta polegający na ustanowieniu hipotek na udziałach we współwłasności przedmiotowej nieruchomości (pkt 3 decyzji). W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia stwierdził, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji, pismem z 1 sierpnia 2016 r., złożyła Gmina Miasta, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, która podniosła, iż "usytuowanie na nieruchomości wywłaszczonej na cele budownictwa mieszkaniowego, ciągu pieszego oraz zieleni, stanowi realizację celu wywłaszczenia".

Decyzją z 8 lutego 2017 r. Wojewoda uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta z 15 lipca 2016 r. i orzekł o odmowie zwrotu działki nr (...) (poprzednio nr (...)).

Po rozpatrzeniu skargi T. S., B. S., A. S., M. S., K. S., G. Z. i D. N. wyrokiem z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 201/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody z 8 lutego 2017 r. stwierdzając, iż "w niniejszej sprawie uznać należało, że działka obecnie oznaczona nr (...) stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a tym samym, że zachodzi przesłanka obligująca organ do jej zwrotu na rzecz skarżących na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Wyrokiem z 4 lipca 2019 r. sygn. akt Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Miasta od ww. wyroku wskazując, że "Sąd I instancji dokonując analizy zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego zasadnie ocenił, że ani nieurządzona zieleń, szczegółowo zresztą opisana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani też nieutwardzony pas gruntu, na szerszej części z pasem chodnika biegnącym poza granice przedmiotowej działki", nie stanowią o realizacji celów wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego".

W związku z ww. wyrokami, decyzją z 4 grudnia 2019 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta z 15 lipca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w celu sporządzenia opinii szacunkowej, bowiem operat szacunkowy znajdujący się w aktach organu I instancji utracił ważność.

W dniu 18 maja 2020 r., rzeczoznawca majątkowy H. A. sporządziła operat szacunkowy, w którym oszacowała wartość działki nr (...) według stanu z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu na kwotę 108 006,00 zł.

Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z 3 lipca 2020 r. Repertorium A nr (...), spadek po zmarłej w dniu 30 stycznia 2020 r. T. S. nabyli: G. Z., D. N., B. S., A. S., M. S. i K. S. - każdy po 1/6 spadku.

Decyzją z 30 września 2020 r. Prezydent orzekł o zwrocie w udziale 1/6 na rzecz B. S., w udziale 1/6 na rzecz A. S., w udziale 1/6 na rzecz M. S., w udziale 1/6 na rzecz K. S., w udziale 1/6 na rzecz G. Z., w udziale 1/6 na rzecz D. N., nieruchomości położonej w G. przy ul. N., oznaczonej jako działka nr (...) (poprzednio nr (...) k.m. (...)), obręb (...) D., o pow. 282 m2 dla której Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr (...) (pkt 1 decyzji); o zwrocie na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 2 972,47 zł przez ww. osoby stosownie do ww. udziałów (pkt 2 decyzji) oraz o zabezpieczeniu ww. wierzytelności Gminy Miasta polegający na ustanowieniu hipoteki przymusowej na udziałach we współwłasności przedmiotowej nieruchomości (pkt 3 decyzji),

Odwołanie od ww. decyzji, złożyła Gmina Miasta, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, zarzucając jej naruszenie m.in. "przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr (...), obr. (...), stała się zbędna na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje; że na spornej działce w przeszłości istniał chodnik, a do chwili obecnej pełni ona także rolę zieleni osiedlowej, co stanowi realizację celu wywłaszczenia, (...) przepisu ar i. 140 ust. 2. 3 w zw. z ar i. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na ustaleniu przez organ I instancji kwoty zwaloryzowanego odszkodowania (...) przy pomocy zastosowania wskaźników rocznych, kwartalnych i miesięcznych, co prowadzi do uzyskania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania obarczonej błędem matematycznym, a ponadto dokonanie waloryzacji począwszy od roku wywłaszczenia, (...) przepisu k.p.a. w zw. z art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 110 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej, mimo braku wymaganej do tego podstawy prawnej ".

Wojewoda rozpoznając sprawę wskazał, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III u.g.n. W art. 136 ust. 3 tej ustawy stwierdzono m.in. że "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w lej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ".

Z powyższego wynika, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast będąca przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie nieruchomość nie została objęta taką decyzją, lecz nabyta przez Skarb Państwa z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.

Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w tym trybie jest u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie " ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99)".

Jak powyżej wskazano, zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12, "przystępując do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ w pierwszej kolejności winien bowiem ustalić czy nie zachodzi sytuacja określona w ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) Okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt IOSK1880/11)".

Z powołanego art. 229 u.g.n. wynika, że "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej".

Wojewoda zaznaczył, że u.g.n. jest przepisem przejściowym. Istotą zaś tego rodzaju przepisów jest to, iż odnoszą się one do stosunków prawnych, ukształtowanych na postawie dotychczasowego stanu prawnego, zastanych (trwających) w momencie wejścia w życie nowej regulacji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 375/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1250/10).

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych "z samej istoty więc tego typu przepisów (przepisów przejściowych) wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów (por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., OPK 26/99, ONSA 2000/1/11)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt ).

Organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, iż m.in. przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste M. Spółdzielni Mieszkaniowej w G. na podstawie aktu notarialnego z dnia 9 sierpnia 1985 r., Repertorium A nr (...) na rok (...), z przeznaczeniem pod budowę osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej osiedla D. (...). Z kolei na mocy aktu notarialnego z dnia 18 maja 1995 r., Repertorium A nr (...), ww. umowa została rozwiązana m.in. w zakresie dotyczącym działki nr (...) (w wyniku przekształceń której powstała m.in. działka nr (...) - obecnie (...)) z uwagi na niewykorzystanie jej na cele budownictwa szeregowego jednorodzinnego, jak również na fakt, iż zgodnie z ustaleniami planu realizacyjnego przeznaczona była pod budowę ulic na terenie tego osiedla.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdził Wojewoda, iż art. 229 u.g.n. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie była w użytkowaniu wieczystym w dniu wejścia w życie u.g.n.

W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami. W art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w jej trybie podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela.

Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania.

Podkreślił Wojewoda, że istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest określenie celu na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie, czy cel ten udało się zrealizować.

W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego pn. "Osiedle D.", co wprost wynika z zarządzenia nr (...) Prezydenta Miasta z 30 października 1975 r. Potwierdza to również Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Budownictwa Jednorodzinnego Os. D. K. z 1974 r., który obejmuje przedmiotową nieruchomość. Na jego podstawie, w związku z czarno-białą kserokopią znajdującą się w aktach sprawy, trudno jednoznacznie określić, co dokładnie miało się znajdować na przedmiotowej nieruchomości, która nie miała być zabudowana, ponieważ położona była między dwoma obszarami zabudowanymi - odcienie szarości wskazują na układ komunikacji drogowej i leśne tereny rekreacyjne i izolacyjne.

Osiedle D. powstało w rejonie przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie u.g.n., co obrazuje m.in. zdjęcie lotnicze z 1996 r. Ponadto I.B. zeznał, że domy w zabudowie szeregowej, znajdujące się w sąsiedztwie działki nr (...), powstały jego zdaniem w latach 1986 - 1990.

Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że opisany w uzasadnieniu "sposób wykorzystania działki nie może zatem przesądzać o realizacji na jej terenie celu wywłaszczenia w szczególności polegającego na budowie ciągu pieszego, ani też utworzeniu zieleni osiedlowej, gdyż takiego ciągu nie wybudowano, ani też nie urządzono zieleni osiedlowej (miejskiej) na tej działce. (...) Funkcjonująca bardzo wąska ścieżka piesza nie jest bowiem efektem zaplanowanych zorganizowanych działań wspomnianej Spółdzielni Mieszkaniowej, Gminy Miasta, czy też innego podmiotu. Również znajdująca się na części tej działki dziko rosnąca roślinność nie powstała wskutek zamierzonych, zorganizowanych działań jakichkolwiek podmiotów".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt Ii SA/Gd 201/17, uchylającym decyzję Wojewody w przedmiocie odmowy zwrotu działki nr (...) (poprzednio nr (...)), stwierdził, iż "celem wywłaszczenia działek nr (...), (...), (...) i (...) k.m. (...) W. położonych w G. było niewątpliwie utworzenie na ich terenie budownictwa jednorodzinnego w G. - K. "Osiedle D." (...) Przy czym, uznać należało, że część wywłaszczonej działki, której zwrotu domagają się skarżący, została konkretnie przeznaczona na budowę ulic tego osiedla. W akcie notarialnym z dnia 18 maja 1995 r. Repertorium A nr (...), mocą którego rozwiązana została umowa użytkowania wieczystego gruntu m.in. działki nr (...) (obecnie stanowiącej działką nr (...)) oddanego w użytkowanie wieczyste M. Spółdzielni Mieszkaniowej w G. wskazane zostało, że działki będące przedmiotem aktu, w tym działka nr (...), nie zostały wykorzystane przez M. Spółdzielnię Mieszkaniową z siedzibą G. na cele budownictwa szeregowego jednorodzinnego i zgodnie z ustaleniami planu realizacyjnego przeznaczone są pod budowę ulic na terenie osiedla D. Ponadto, w uchwale Zebrania Przedstawicieli Członków M. Spółdzielni Mieszkaniowej w G. z dnia 11 czerwca 1994 r., wyrażającej zezwolenie dla Spółdzielni na zbycie nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, w punkcie 13 wskazuje na działki wydzielone m.in. pod ulice. W treści uchwały Zarządu Miasta z 1995 r. nr (...) w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego wskazano, że wyrażona została zgoda na rozwiązanie przez Gminę Miasta umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste działek gruntu stanowiących ulice, a przedmiotem tej uchwały była także działka nr (...), z której powstała działka nr (...). (...) W ocenie Sądu, na podstawie wyczerpująco zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie można jednakże uznać, aby na terenie działki obecnie oznaczonej nr (...) zostało zrealizowane budownictwo jednorodzinne "Osiedle D.". Sąd miał przy tym na uwadze, że, jak wskazuje na to orzecznictwo sądów administracyjnych, w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. Przy czym, jako część osiedla zagospodarowanie to powinno być widoczne, gdyż w przeciwnym razie nie spełni funkcji wspomagającej i współdziałającej z funkcją podstawową - mieszkalnictwem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt , dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). (...) Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że działka obecnie oznaczona nr (...) nigdy nie została w ten sposób zainwestowana a była samorzutnie wykorzystywana przez mieszkańców jako wąska ścieżka piesza. Daremnie doszukiwać się w tym zaś jakiejkolwiek przemyślanej działalności podmiotów, które po wywłaszczeniu nieruchomości były jej właścicielami. (...) Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest również podstaw do uznania, że na terenie działki obecnie oznaczonej nr (...) istniał chodnik z płyt betonowy i chodnikowych, który zrealizowany by został w ramach budowy osiedla jednorodzinnego "Osiedla D.". (...) Wskazać w tym miejscy należy również, że sama tylko okoliczność, że działka niezagospodarowana na konkretny cel wywłaszczenia znajduje się wewnątrz zorganizowanego osiedla mieszkalnego nie jest wystarczająca aby uznać ją za wykorzystaną na cel wywłaszczenia. Nie można bowiem bronić stanowiska, że zieleń nieurządzona znajduje się na każdym miejscu, które nie zostało zagospodarowane zgodnie z celem dokonanego wywłaszczenia a przez to mieści się w celutego wywłaszczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7października 2016 r., sygn. akt I OSK 992/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie uznać należało, że działka obecnie oznaczona nr (...) siała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami a tym samym, że zachodzi przesłanka obligująca organ do jej zwrotu na rzecz skarżących na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

W wyroku z 4 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2307/17, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2017 r., wskazując, iż "Sąd I instancji dokonując analizy zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego zasadnie ocenił, że ani nieurządzona zieleń, szczegółowo zresztą opisana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani też nieutwardzony pas gruntu, "na szerszej części z pasem chodnika biegnącym poza granice przedmiotowej działki", nie stanowią o realizacji celów wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego ".

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie ". Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie tak długo, jak długo wyrok sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt ).

Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyroku z dnia 14czerwca 2017 r., sygn. akt 11 SA/Gd 201/17, zajął stanowisko, iż "w niniejszej sprawie uznać należało, że działka obecnie oznaczona nr (...) stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a tym samym, że zachodzi przesłanka, obligująca organ do jej zwrotu na rzecz skarżących na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami", co zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2019 r., sygn. akt , przedmiotowa nieruchomość powinna podlegać zwrotowi, a wszelkie zarzuty Gminy Miasta zawarte w odwołaniu dotyczące realizacji celu wywłaszczenia, należy uznać za chybione.

Przechodząc do kolejnej kwestii wskazałorgan odwoławczy, iż zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 u.g.n., "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie", którego wysokość nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu. Z kolei art. 140 ust. 3 u.g.n. stanowi, iż "jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości". Nadto art. 217 ust. 2 u.g.n. stanowi, iż "osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają zwaloryzowane odszkodowanie, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości",

Z kolei, zgodnie z ww. ustawy "waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków ". Natomiast ust. 4 ww. przepisu stanowi, iż "w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Ponadto podkreślono, że art. 227 cytowanego aktu prawnego wskazywał, że "do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Jednak powołany powyżej przepis został uchylony, a Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłosił jedynie wskaźniki zmian cen dla lokali mieszkalnych. W związku z tym, w ocenie Wojewody w dalszym ciągu koniecznym jest stosowanie wskaźników zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych, ponieważ dopóki Prezes Głównego Urzędu Statystycznego nie ogłosi wskaźników nie jest możliwe stosowanie przepisu art. 5 ust. 1 u.g.n.

W decyzji odszkodowawczej z 27 września 1976 r. przyznano odszkodowanie w łącznej kwocie (...) zł, w tym (...) za grunt, (...) zł za składniki budowlane i (...) zł za składniki roślinne. Ww. składniki budowlane i roślinne, jak wynika z akt sprawy, nie znajdują się już na przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym nie można uwzględniać kwot odszkodowania za nie przy obliczaniu waloryzacji odszkodowania zwracanego na rzecz Gminy Miasta. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 212/13, zobowiązanie wnioskodawców do zwrotu otrzymanego odszkodowania za rośliny w sytuacji, gdy zostały one zniszczone, zaprzeczałoby zasadzie ekwiwalentności rozliczenia stosunku wywłaszczenia.

W aktach organu pierwszej instancji znajduje się tabela zawierająca waloryzację zwracanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - kwoty (...) zł stanowiącej część odszkodowania za grunt obliczonej proporcjonalnie do zwracanej powierzchni. W odniesieniu do zawartych obliczeń, dostrzegł organ odwoławczy, że organ I instancji błędnie rozpoczął waloryzację ww. kwoty od wskaźnika za 1976 r., bowiem kwota ta, zgodnie z ww. decyzją odszkodowawczą z dna 27 września 1976 r. miała zostać zapłacona w trybie art. 12 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, tj. "w ciągu 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna". W związku z tym, waloryzację należało rozpocząć od roku następnego po roku, w którym miała zostać wypłacona, tj. od 1977 r., na co słusznie wskazała Gmina Miasta w odwołaniu.

Przytoczył organ odwoławczy fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 110/08, od którego Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt , oddalił skargę kasacyjną: "Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyjaśnienia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnoszące się do metody obliczania waloryzacji uznać należało, że zasądzona kwota zwaloryzowanego odszkodowania została obliczona prawidłowo. Po pierwsze trafnie zastosowano wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych (art. 227 u.g.n.), albowiem do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie opublikowano wskaźników zmian cen nieruchomości (art. 5 u.g.n.). Po wtóre zrozumiałe jest również, że skoro orzeczeniem z dnia (...) Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej Miasta ustalił, iż zapłata odszkodowania miała nastąpić w dwóch ratach: I rata na kwotę 6.000 zł - zapłata w 1962 r. i II rata na kwotę 9.919,50 zł - zapłata w 1963 r., to należało oddzielnie obliczyć wysokość waloryzacji dla obu rat odszkodowania ze względu na różny termin ich wypłaty. I tak waloryzację I raty należało rozpoczęć od 1963 r., tj. roku następnego po roku, w którym miała ona zostać wypłacona (1962 r.), a II ratę od 1964 r., również od roku następnego, w którym miała ona być wypłacona (1963 r.)".

Ponadto, podkreślił Wojewoda, iż podstawowym założeniem waloryzacji jest to, iż przyjęte do obliczeń wskaźniki winny być co do zasady homogeniczne (jednorodne), gdyż w przeciwnym wypadku wypaczają wynik waloryzacji. Powyższe oznacza, iż do obliczeń co do zasady należy przyjmować tożsame wskaźniki (tylko miesięczne, tylko kwartalne, tylko roczne), przy czym winny to być wskaźniki o jednorodnej funkcji tzn. odzwierciedlające tożsame dane (np. wskaźniki miesięczne w ujęciu: dany miesiąc - miesiąc poprzedni; dany kwartał - kwartał poprzedni; dany rok - rok poprzedni). Jeżeli bowiem do łańcucha nawiązań przyjmie się wskaźniki o różnej funkcji, to wynik nie będzie oddawał rzeczywistej zmiany cen (w tym przypadku towarów i usług konsumpcyjny w badanym okresie). Wskaźniki "średnioroczne" odzwierciedlają zmianę cen w danym roku, lecz na ich podstawie nie można ustalić, jak zmieniły się ceny w stosunku do roku poprzedniego; z teoretycznego punktu widzenia możliwym jest dokonanie obliczeń przy zastosowaniu w łańcuchu nawiązań wskaźników miesięcznych za okresy niepełnych lat, tj.: "dany miesiąc-miesiąc poprzedni'*, oraz wskaźników rocznych, tj.: "grudzień danego roku - grudzień roku poprzedniego" - za okresy pełnych lat, bowiem wówczas wynik obliczeń - choć nieco odbiegający od uzyskanego z wykorzystaniem wskaźników tylko miesięcznych - to jednak będzie mieścił się w granicach tzw. "błędu statystycznego").

W związku z powyższym, w opinii Wojewody powinny to być wskaźniki roczne od 1977 r. do 2019 r. i dopiero w ostatnim roku - wskaźniki miesięczne do sierpnia 2020 r. (w dniu 15 września 2020 r. został ogłoszony wskaźnik za sierpień 2020 r. kolejny wskaźnik za wrzesień 2020 r. został ogłoszony dopiero 15 października 2020 r., a więc 15 dni po wydaniu zaskarżonej decyzji).

W związku z powyższymi błędami, jak również z uwagi na fakt, że waloryzacja zwracanego odszkodowania powinna być przeprowadzona na dzień wydania decyzji, a organ odwoławczy orzeka ponad dwa miesiące po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie waloryzacji kwoty (...) zł (stanowiącej część kwoty odszkodowania obliczonej proporcjonalnie do zwracanej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości) w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1977-2019) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz wskaźniki miesięczne (odnośnie miesięcy od stycznia do listopada 2020 r.). Stosowne wyliczenia zostały przedstawione w załączniku do niniejszego rozstrzygnięcia.

Oceniając czy rozstrzygnięcie decyzji nie stanowi naruszenia zasady z art. 139 k.p.a. wskazałorgan, że odwołanie w niniejszej sprawie złożyła tylko Gmina Miasta. Jednakże decyzja organu I instancji, w części orzekającej o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie (...) zł, tj. o (...) zł więcej niż kwota obliczona obecnie przez organ odwoławczy, w sposób rażący narusza u.g.n., ponieważ "wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty". Ponadto, pozostawienie tej części zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym doprowadziłoby do rażącego naruszenia interesu społecznego, bowiem osoby, którym zwrócono nieruchomość musiałyby zwrócić więcej niż zwaloryzowana kwota odszkodowania, które otrzymali w związku z wywłaszczeniem, co stawiałoby ich w gorszej sytuacji od innych osób, którym przyznano zwrot nieruchomości.

Wracając do kwestii odszkodowania, jego kwota po waloryzacji określona proporcjonalnie do powierzchni zwracanej działki wyniosła (...) zł i nie przekracza 50% aktualnej wartości działki nr (...), ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 18 maja 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. A.

Przechodząc do oceny ww. operatu szacunkowego, w którym ustalono wartość działki nr (...), wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości".

Na podstawie dokonanych obliczeń, biegła określiła wartość prawa własności nieruchomości położonej w G. przy ul. N., oznaczonej obecnie jako działka nr (...) o pow. 282 m2 na kwotę (...) zł.

Rzeczoznawca majątkowy H. A. określiła wartość nieruchomości według stanu z dnia zwrotu oraz według stanu na dzień wywłaszczenia (art. 140 ust. 4 u.g.n.) - kwota jest taka sama, tj. (...) zł. Oznacza to, że po dniu wywłaszczenia nie podjęto działań powodujących zmniejszenie lub zwiększenie wartości nieruchomości.

Biegła wskazała jako datę wywłaszczenia dzień 16 lutego 1976 r. Powyższe wynika z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, który stanowił, iż "nieruchomości lub ich części objęte uchwalą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które został)' w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich, rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały". Zarządzenie nr (...) Prezydenta Miasta z dnia 30 października 1975 r. ogłoszone zostało w dniu 15 grudnia 1975 r. w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej nr (...), poz. (...).

W operacie szacunkowym prawidłowo wskazano przedmiot, zakres i cel wyceny oraz przedstawiono stan prawny nieruchomości, wynikający z księgi wieczystej i innych dokumentów archiwalnych, związanych z wywłaszczeniem ww. działki, znajdujących się w aktach sprawy. Przepis u.g.n., wskazuje, że przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości ustala się na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość "położona była na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne ".

Z kolei Gmina Miasta w piśmie z 16 lipca 2020 r. wskazała, iż rzeczoznawca majątkowy błędnie określił przeznaczenie nieruchomości "Według stanu na datę wywłaszczenia wyceniana działka nr (...) położona była na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne" (str. 6 operatu). Zauważyć należy, że wyceniana nieruchomość według stanu na dzień wywłaszczenia położona była na terenie, na którym obowiązywał Ogólny plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą nr (...) z dnia 20 sierpnia 1962 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej z 30 marca 1963 r. Nr (...), poz. (...)). W ww. planie miejscowym działka nr (...) położona była na terenie upraw rolnych. Mając powyższe na uwadze do określenia wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia, jak i według stanu z dnia zwrotu, powinny być przyjęte nieruchomości porównawcze pod uprawy rolne ".

Odnosząc się do powyższego, prawidłowo, organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcie wskazał, iż w § 2 zarządzenia nr (...) Prezydenta Miasta z dnia 30 października 1975 r. ustalono, "że wyznaczony w § 1 na podstawie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego teren budownictwa jednorodzinnego podlega podziałowi na (...) działki budowlane (...)". Oznacza to, że w dacie wywłaszczenia istniał szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym m.in. obecna działka nr (...) była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Biegła zatem prawidłowo ustaliła przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Biegła przeanalizowały "rynek nieruchomości gruntowych (...) obejmujący obszar obrębu (...) D. miasta G." w okresie "od czerwca 2018 do maja 2020". W operacie szacunkowym przedstawiono sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości - zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Minimalna cena jednostkowa transakcji nieruchomości podobnych, o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym wynosiła 301,00 zł/m2, zaś maksymalna cena jednostkowa ww. transakcji nieruchomości kształtowała się na poziomie 504,00 zł/m2. Biegła cenę średnią ww. transakcji nieruchomości przyjętych do porównań oszacowała na kwotę 407,00 zł/m2. W związku z powyższym dolną granicę współczynnika korygującego rzeczoznawca majątkowy określiła w wysokości 0,74, natomiast górną granicę współczynnika korygującego oszacowała na poziomie 1,24.

Wartość współczynnika korygującego autorka wyceny określiła w wysokości 0,940. Zatem jednostkową wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości, jako iloczyn ceny średniej i współczynnika korygującego oszacowała na kwotę 383,00 zł/m2. W związku z powyższym biegła wartość prawa własności gruntu działki nr (...) o powierzchni 282 m2, o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym określiła w wysokości (...) zł.

Dostrzegł Wojewoda, że w operacie szacunkowym szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości rynkowej wycenianej działki, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli na stronach 15 -17 operatu szacunkowego.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy, sporządzony w dniu 18 maja 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. A. został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Jednocześnie biegła szczegółowo wyjaśniła zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną.

W ocenie Wojewody wartość nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia 18 maja 2020 r. została ustalona zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości działki nr (...).

Zaznaczono przy tym, że ww. operat szacunkowy jest niezbędny tylko w celu ustalenia, że wysokość kwoty zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości (art. 217 ust. 2 u.g.n.). Ponadto z ww. operatu szacunkowego wynika, że po dniu wywłaszczenia nie podjęto działań powodujących zmniejszenie lub zwiększenie wartości nieruchomości (na co wskazała biegła na str. 8 wyceny), bowiem zawiera on zarówno określenie wartości tej nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia, jak według stanu z dnia zwrotu - kwota jest taka sama, tj. (...) zł.

Przechodząc do kwestii zabezpieczenia roszczeń Gminy Miasta., zauważono, że zgodnie z art. 141 ust. 2 u.g.n. "wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej".

Pismem z 15 czerwca 2020 r. Prezydent wezwał wnioskodawców oraz Gminę Miasta do wypowiedzenia się w kwestii ustanowienia stosownego zabezpieczenia należności Gminy Miasta z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w terminie 14 dni od daty otrzymania tego pisma, wskazując, iż "w przypadku braku wskazania innej formy zabezpieczenia w wyznaczonym terminie lub braku zgody wierzyciela na zastosowanie alternatywnej formy zabezpieczenia wierzytelności, (...) będzie zobowiązany do zawarcia w treści decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia zabezpieczenia w formie hipoteki".

Na powyższe odpowiedziała Gmina Miasta wskazując, iż "nie wnosi zastrzeżeń co do proponowanego, potencjalnego zastosowania formy zabezpieczenia ww. wierzytelności". Pozostałe strony w ww. terminie nie udzieliły odpowiedzi. Prezydent ustanowił w pkt 3 zaskarżonej decyzji hipotekę przymusową, na udziałach wnioskodawców w nieruchomości, w kwocie wskazanej w pkt 2, tj. (...) zł, czyli równowartości kwoty zwaloryzowanego odszkodowania (która była blednie wyliczona, co zostało omówione powyżej). Wojewoda przyznał rację Gminie Miasta, iż przepisy u.g.n. nie dają podstawy do ustanowienia hipoteki przymusowej w sytuacji zwrotu nieruchomości. Ponadto, mimo braku stanowiska sądów administracyjnych w tym zakresie, w opinii Wojewody, należałoby orzec o ustanowieniu hipoteki w kwocie stanowiącej dwukrotność kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, uwzględniającej ewentualne roszczenia uboczne, ponieważ jest to stosowne i sprawiedliwe. Z tego powodu, po ponownej waloryzacji odszkodowania do zwrotu na rzecz Gminy Miasta, Wojewoda ustanowił hipotekę w łącznej wysokości (...) zł na udziałach wnioskodawców.

Reasumując wskazałorgan odwoławczy, że zaskarżona decyzja Prezydenta z 30 września 2020 r. co do meritum odpowiada prawu, ponieważ zgodnie z ww. przepisami, orzecznictwem i stanowiskiem doktryny, jak również wyrokami sądów administracyjnych wydanymi na gruncie niniejszej sprawy, należy zwrócić nieruchomość, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Jednakże, w związku z koniecznością ponownej waloryzacji kwoty zwracanego odszkodowania z uwagi na ww. błędy i upływ ponad dwóch miesięcy od dnia wydania zaskarżonej decyzji, konieczne było uchylenie pkt 2 i 3 tego rozstrzygnięcia (bowiem kwota hipoteki wiąże się z wysokością zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi) i orzeczenie w tym zakresie.

We wniesionej skardze Gmina Miasta zarzuciła naruszenie:

przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nieprawidłowe przyjęcie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr (...), obręb (...) D., stała się zbędna na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że na spornej działce w przeszłości istniał chodnik, a do chwili obecnej pełni ona także rolę zieleni izolacyjnej wewnątrz osiedla, co stanowi realizację celu wywłaszczenia, przepisów art. 7, art. 77 § i oraz k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, sprzecznej z zebranymi w sprawie dowodami, tj. zdjęciem lotniczym z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 1996 r., przedstawiającym na przedmiotowej działce chodnik, a także z archiwalną "mapą sytuacyjno-wysokościową-notatnik zmian", sporządzony 16 czerwca 1995 r., gdzie znajduje się naniesienie chodnika betonowego dokładnie w miejscu, w którym jest on widoczny na zdjęciu lotniczym z 1996 r., co niewątpliwie stanowi realizację celu wywłaszczenia, przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego przejawiającej się w pominięciu przez Wojewodę istotnej okoliczności faktycznej, iż przedmiotowa nieruchomość w Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Budownictwa Jednorodzinnego Os. D. z 1974 przeznaczona została pod komunikację oraz tereny izolacyjne pomiędzy dwoma obszarami zabudowanymi, co oznacza realizację celu wywłaszczenia (oprócz budowy przedmiotowego chodnika) z chwilą dokonania wywłaszczenia przez pozostawienie nieruchomości w stanie niezabudowanym, pozostawienie rosnącej na niej zieleni, bez stworzenia jakiejkolwiek formy zorganizowanej, przepisu p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przez Wojewodę istotnej okoliczności faktycznej, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Budownictwa Jednorodzinnego Os. D. z 1974 r. miała również stanowić tereny izolacyjne pomiędzy dwoma obszarami zabudowanymi i wobec faktu, iż wiążąca ocena prawna wyrażona przez WSA w Gdańsku i NSA w Warszawie odnosiła się do realizacji celu wywłaszczenia pod komunikację w ramach budownictwa mieszkaniowego, Wojewoda nie będąc związany w tym zakresie oceną prawną, zobowiązany był do oceny przesłanek zbędności również w zakresie realizacji celu wywłaszczenia pod tereny izolacyjne, przepisu art. 139 k.p.a., przez złamanie zakazu reformationis in peius i wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia o obowiązku zwrotu niższej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania niż określonej w decyzji organu I instancji, na rzecz Gminy Miasta.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że cel przedmiotowego wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego należy rozumieć jako obejmujący realizację zróżnicowanych obiektów zabudowy miejskiej oraz towarzyszącej im infrastruktury. Budownictwo tego rodzaju w swej istocie obejmowało min. zarówno budynki, osiedla domków jednorodzinnych, bądź inne obiekty, jak również aranżowało całą przestrzeń wokół nich. Przywołała skarżąca wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2824/15, gdzie sąd ocenił, że " (...) celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz-urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. (...) Zatem przy ocenie realizacji celu. jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę takich jego elementów, jak ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zielem osiedlowej, niezbędnych do jego prawidłowego funkcjonowania. Me sposób przecież wyobrazić sobie, aby rozległe tereny osiedlowe nie były poprzecinane pasami zieleni, chodnikami, ani wyposażone w inne podobne obiekty. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Zatem również chodnik i zieleń należą do osiedla, także domów jednorodzinnych ".

Dalej skarżąca argumentuje, że w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na przypuszczenia, zatem wydane przez organ rozstrzygnięcia muszą wynikać z jednoznacznie ustalonego - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - stanu faktycznego, czemu Wojewoda nie uczynił zadość, w efekcie czego dopuścił się naruszenia przepisu art, 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust, 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nieprawidłowe przyjęcie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr (...), obr. (...) D., stała się zbędna na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że na spornej działce w przeszłości istniał chodnik, a do chwili obecnej pełni ona także rolę zieleni izolacyjnej wewnątrz osiedla, co stanowi realizację celu wywłaszczenia.

Gmina Miasta nie zgadza się z dokonaną przez Wojewodę, oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, którą określiła jako dowolną. Zdaniem skarżącej całość materiału dowodowego potwierdza fakt realizacji na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia w postaci ciągu pieszego oraz terenu izolacyjnego wewnątrz osiedla pomiędzy dwoma obszarami zabudowanymi, a dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego narusza przepisy art. 7, oraz art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenia faktyczne w zakresie działki nr (...), obręb (...) D., które stoją w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem jak wynika ze zgromadzonych dokumentów, znajdował się na niej urządzony ciąg pieszy oraz zieleń pełniąca funkcję izolacyjną, które niewątpliwie należą do infrastruktury osiedlowej. Istnienia urządzonego ciągu pieszego dowodzą m.in. zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, pokazujące stan zagospodarowania nieruchomości przed datą jej przejęcia, a także po tej dacie. Teren widoczny na zdjęciu sprzed wywłaszczenia jest niezagospodarowany, zaś zdjęcie z 1996 r. potwierdza natomiast fakt, że na przedmiotowej nieruchomości istniał urządzony ciąg pieszy oraz zieleń, niewątpliwie (zgodnie z utrwalonym orzecznictwem) stanowiące część infrastruktury osiedlowej. Ponadto, istnienie na przedmiotowej nieruchomości chodnika potwierdza archiwalna "mapa sytuacyjno-wysokościowa-notatnik zmian", sporządzony 16 czerwca 1995 r., gdzie znajduje się naniesienie chodnika betonowego dokładnie w miejscu, w którym jest on widoczny na zdjęciu lotniczym z 1996 r. W piśmie Referatu Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta z dnia 16 maja 2016 r., wskazano, że chodnik ten został pomierzony w 1995 r., w ramach pomiaru geodezyjnego, zaś usunięty z mapy dopiero w dniu 12 kwietnia 2016 r. na podstawie notatnika zmian. O tym, że urządzony ciąg pieszy istniał na nieruchomości świadczą również zeznania świadka - Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej I. B., który zeznał, że " (...) w planach budownictwa jednorodzinnego działka nr (...) miała stanowić ciąg pieszy, tj. chodnik'. Według świadka prawdopodobne jest, iż chodnik biegnący przez część spornej działki, uwidoczniony na zdjęciu z 1996 r., został wybudowany na potrzeby budownictwa wielorodzinnego, bądź budowy szkoły znajdującej się w okolicy. Zdaniem świadka chodnik widoczny na zdjęciu prawdopodobnie istniał ok. nawet 10 lat i został zdemontowany w latach 2000. Podkreślenia wymaga, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest istotne, jaki podmiot zrealizował cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ale to czy cel ten faktycznie został zrealizowany (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 820/11). Mając powyższe na uwadze, Wojewoda winien w niniejszej sprawie uznać m.in. zdjęcie lotnicze i archiwalną " mapę sytuacyjno-wysokościową-notatnik zmian", sporządzony 16 czerwca 1995 r., za bezsporny i obiektywny dowód świadczący o realizacji celu wywłaszczenia, czego jednak nie uczynił.

Dodała skarżąca, że przedmiotowa nieruchomość do dnia dzisiejszego stanowi teren zieleni izolacyjnej wewnątrz osiedla, pomiędzy dwoma obszarami zabudowanymi i tym sposobem pełni służebną rolę wobec istniejącego osiedla. Jak wynika z przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2015 r. oględzin nieruchomości przedmiotowa działka porośnięta jest dziką roślinnością, trawą, krzakami i drzewami. Podkreśliła skarżąca, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 596/12: "Nie ma (...) żadnego znaczenia w jakim stopniu teren ten jest zaniedbany, skoro z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że jest to teren zielony", a jak ustalono w toku postępowania, w dacie przejęcia ww. nieruchomość była użytkowana rolniczo i nie stanowiła terenu zielonego (zgodnie z fotokopią zdjęcia lotniczego z 1973 r. obszar przedmiotowej działki i okoliczny teren był niezabudowany, rolniczy, z charakterystycznymi pasmami upraw). Skarżąca wskazuje, że nawet jeżeli jakiejś części obszaru przeznaczonego pod osiedle mieszkaniowe nie zagospodarowano w sensie budowlanym, a porośnięty jest dziką roślinnością izolacyjną, to łącznie z resztą terenu, na którym powstały bloki i inna infrastruktura, utworzył on jedną całość w postaci terenu osiedla mieszkaniowego. Nie zawsze bowiem dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac - czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym, co potwierdzają stanowiska zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt oraz w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 953/13.

Rozwijając zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu istotnej okoliczności faktycznej, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Budownictwa Jednorodzinnego Os. D. z 1974 r. miała również stanowić tereny izolacyjne pomiędzy dwoma obszarami zabudowanymi i wobec faktu, iż wiążąca ocena prawna wyrażona przez WSA w Gdańsku i NSA w Warszawie odnosiła się do realizacji celu wywłaszczenia pod komunikację w ramach budownictwa mieszkaniowego, Wojewoda nie będąc związany w tym zakresie oceną prawną, zobowiązany był do oceny przesłanek zbędności również w zakresie realizacji celu wywłaszczenia pod tereny izolacyjne.

Wskazanie powyższej okoliczności, jako istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia, o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, nie stanowi polemiki z oceną prawną Sądów z tej przyczyny, że ocena ta owej okoliczności nie uwzględniała.

Ponadto, Wojewoda naruszył przepis art. 139 k.p.a. przez złamanie zakazu reformationis in peius i wydanie orzeczenia o obowiązku zwrotu niższej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania niż określonej w decyzji organu I instancji, na rzecz Gminy Miasta. W niniejszej sprawie "niekorzyść", o której mowa w k.p.a., polega na orzeczeniu o obowiązku zwrotu niższej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta. W decyzji odwoławczej ustalono łączną kwotę (...) zł, a w decyzji organu I instancji orzeczona została łączna kwota (...) zł, czyli o (...) zł mniej.

Istotnym w tym świetle jest orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4298/18, zgodnie z którym: "Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że rację ma skarżąca zarzucając, że organ zaskarżoną decyzją naruszył sformułowany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius poprzez orzeczenie o niższym odszkodowaniu w decyzji odwoławczej niż w decyzji organu pierwszej instancji, mimo wniesienia odwołania jedynie przez spółkę (...). "Niekorzyść", o której mowa w art. 139, to obiektywne, pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Obniżenie odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość z kwoty 3.902 460 zł do kwoty 3.424.206 zł na niekorzyść odwołującej się strony jest naruszeniem przez organ odwoławczy tego zakazu ". (...)" Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż organ II instancji wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję z dnia 5 stycznia 2018 r. naruszył przepis k.p.a., gdyż orzekła na niekorzyść strony składającej odwołanie ".

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na aprobatę Sądu.

Na wstępie podkreślić należy, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 201/17 po rozpoznaniu skargi T. S., B. S., A. S., M. S., K. S., G. Z. i D. N. uchylił decyzję Wojewody z dnia 8 lutego 2017 r., nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Następnie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy Miasta od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2307/17 oddalił skargę kasacyjną.

Powyższa kwestia ma istotne znaczenie dla oceny Sądu na obecnym etapie postępowania z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek (w:) System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne.

Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek (w:) System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, red. W. Siedlecki, s. 319).

W konsekwencji ocena prawna zawarta w wydanych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych wiąże Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy albowiem istotne w sprawie przepisy prawa nie uległy zmianie.

Brak zmiany przepisów prawa mających znaczenie dla rozpoznania niniejszej skargi w stosunku do stanu prawnego przywołanego w zapadłych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych powoduje także, iż zbędnym jest ponowne przywoływanie i wykładnia tych przepisów. W tym zakresie aktualne pozostają bowiem rozważania zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2307/17.

Ocena prawna zawarta w powyższych orzeczeniach skutkuje także, iż jako niezasadny należy uznać zarzut skarżącej dotyczący realizacji celu wywłaszczenia. Ta kwestia była przedmiotem kompletnej oceny w przywołanych wyrokach sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. wyraźnie wskazał, że w niniejszej sprawie (...) działka obecnie oznaczona nr (...) stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a tym samym, że zachodzi przesłanka obligująca organ do jej zwrotu na rzecz skarżących na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocena ta została w pełni zaaprobowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 4 lipca 2019 r.

Za zasadny Sąd uznał natomiast zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zaskarżona decyzja wydana została na skutek odwołania Gminy Miasta, a bezspornie rozstrzygnięcie to stawia odwołującą się w sytuacji gorszej jak wywołana decyzją organu I instancji pod względem wysokości zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania należnego Gminie.

W ocenie Sądu argumenty przywołane przez Wojewodę dotyczące rażącego naruszenia prawa oraz rażącego naruszenia interesu społecznego nie uzasadniają dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie decyzji na niekorzyść Gminy Miasta w świetle art. 139 k.p.a.

Podkreślić należy, iż uregulowany tym przepisem zakaz reformationis in peius jest uznawany za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa, dlatego sąd administracyjny - rozpatrując skargę - musi zawsze dokonać wnikliwej kontroli zasadności odstąpienia od niego przez organ odwoławczy (teza pierwsza wyroku SN z 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93, PiP 1994/9, s. 111). Odstępstwo od tego zakazu jest możliwe w dwóch przypadkach: rażącego naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję oraz rażącego naruszenia interesu społecznego.

Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 25 lutego 1998 r., IV SA 771/96, LEX nr 45182). W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się na konieczność nadania szerokiego znaczenia pojęciu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu komentowanego przepisu. W zakresie tego pojęcia będą się mieścić naruszenia prawa wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 156 § 1 (wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., , LEX nr 2108806; W. Chróścielewski, Recenzja pracy A. Skóry, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, PiP 2002/12, s. 83). Przyjęcie tożsamości zakresowej pojęcia rażącego naruszenia w art. 139 i 156 § 1 pkt 2 in fine jest błędne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2016, art. 139, pkt 4.

Pojęcie "rażące naruszenie interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym, w związku z czym organ odwoławczy ma szeroką swobodę wartościowania rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2016, art. 139, pkt 4. Można przyjąć, że do rażącego naruszenia interesu społecznego dojdzie m.in. wówczas, gdy organ I instancji utożsami z interesem społecznym interes innego rodzaju, przez co powstanie zagrożenie dla wartości mających istotne znaczenie w demokratycznym państwie prawnym, takich jak prawa i wolności obywatelskie.

Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji jako uzasadnienie odstępstwa od zasady reformationis in peius wskazano, iż "... decyzja organu I instancji, w części orzekającej o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie (...) zł, tj. o (...) zł więcej niż kwota obliczona obecnie przez organ odwoławczy, w sposób rażący narusza art. 132 ust. 3 u.g.n., ponieważ "wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty". Ponadto, pozostawienie tej części zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym doprowadziłoby do rażącego naruszenia interesu społecznego, bowiem osoby, którym zwrócono nieruchomość musiałyby zwrócić więcej niż zwaloryzowana kwota odszkodowania, które otrzymali w związku z wywłaszczeniem, co stawiałoby ich w gorszej sytuacji od innych osób, którym przyznano zwrot nieruchomości...".

Jednakże w ocenie Sądu okoliczność, iż organ I instancji wadliwie zwaloryzował wysokość odszkodowania błędnie określając dzień jego zapłaty narusza co prawda art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), jednakże nie w sposób rażący w rozumieniu art. 139 k.p.a. Nie każde bowiem naruszenie prawa uznać należy jako rażące. Organ winien był wykazać w niniejszej sprawie, iż naruszenie to odpowiada przynajmniej jednej z wad wymienionych w , art. 145a § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a., a tego nie uczynił.

Podobnie w ocenie Sądu organ nie wykazał, że okoliczność, iż osoby którym zwrócono nieruchomość musiałyby zwrócić zwaloryzowane odszkodowanie w kwocie wyższej niż faktycznie należna Gminie Miasta spowoduje zagrożenia dla wartości mających istotne znaczenie w demokratycznym państwie prawnym, takich jak prawa i wolności obywatelskie. Tym samym nie uzasadniono zaistnienia rażącego naruszenia interesu społecznego.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.