Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 26 lipca 2006 r.
II SA/Gd 756/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.).

Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska, NSA Barbara Skrzycka-Pilch.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. W. i D. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2005 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 marca 2005 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), oraz art. 104 k.p.a. nakazał A. i D. W., rozebrać (wraz z urządzeniami technicznymi związanymi z obiektem) wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na działce nr (...), położonej we W. T. gmina, obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o konstrukcji drewnianej, parterowy, z dachem dwuspadowym, nietrwale związany z gruntem, składający się z obiektu zasadniczego o wymiarach 5,00 m na 5,00 m oraz tarasu zadaszonego o wymiarach 5,00 m na 3,00 m. Obiekt ten stanowi całość konstrukcyjną i architektoniczną oraz funkcjonalną.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 30 lipca 2004 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na działce nr (...), zlokalizowanej we W. T. gmina obiektu budowlanego.

Podczas przeprowadzonego w dniu 4 października 2004 r. dowodu z oględzin stwierdzono, że na działce nr (...), zlokalizowanej we W. T. istnieje:

parterowy obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym symetrycznym, kryty płytami falistymi bitumicznymi, do którego przylega taras zadaszony o konstrukcji drewnianej, z dachem jednospadowym, kryty płytami falistymi bitumicznymi. Taras stanowi całość konstrukcyjną i architektoniczną z obiektem, którego wymiary wynosiły 5,00 m na 8,00 m w tym tarasu 5,00 m na 3,00 m. Obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych, nietrwale związany z gruntem, wyposażony w instalację sanitarną, wodno-kanalizacyjną, użytkowany i wykorzystywany do funkcji rekreacji indywidualnej. Według oświadczenia właścicieli, obiekt został wybudowany w latach 2001-2003 (obiekt zasadniczy w 2001 r., taras w 2003 r.). Właściciele nie posiadali na jego budowę pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję gospodarczą. Dla obiektu prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne nr (...).

jednokomorowy zbiornik na nieczystości płynne z kręgów betonowych oraz ujęcie wody indywidualne.

Według oświadczenia właścicieli urządzenia te zostały wybudowane w 1999 r., a na ich wzniesienie nie posiadali oni pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

W związku ze stwierdzeniem samowoli budowlanej organ wskazał inwestorom, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. roboty budowlane, przez które rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia 8 października 2004 r., Inspektor Nadzoru Budwlanego nakazał A. i D. W. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym, zlokalizowanym na działce nr (...) oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 10 marca 2005 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku uzyskania stosownego zaświadczenia lub posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestorzy zobowiązania byli do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu architektoniczno - budowlanego sprawdzonego pod względem technicznym przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane.

Zobowiązani nie dostarczyli wymienionych w postanowieniu dokumentów, w związku z czym organ zobligowany został do wydania decyzji o nakazie rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i D. W.

Wywodzili oni, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest obiektem budowlanym, ani nieruchomością, nie jest bowiem związany z gruntem, nie podłączono też do niego mediów.

W ocenie dowołujących się przedmiotowy obiekt jest ruchomością i nie podlega orzecznictwu oraz kontroli organów nadzoru. Opinię te uzasadniono tym, iż przedmiotowy obiekt jest obecnie jedynie przechowywany i dopiero po uchwaleniu przez Gminę planu zagospodarowania przestrzennego zostanie on w sposób ostateczny zamontowany na ławie fundamentowej, co uczyni zeń nieruchomość w rozumieniu prawa.

Sporządzany obecnie przez Gminę plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, przewiduje możliwość wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 lipca 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że na działce nr (...), stanowiącej grunty orne, we W. T. znajduje się obiekt budowlany wzniesiony bez pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). Przedmiotowy obiekt zgodnie z oświadczeniami właścicieli wybudowany został w latach 2001-2003.

Podsumowując organ stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 48 Prawa budowlanego niespełnienie wymienionych w tym przepisie obowiązków skutkuje wydaniem decyzji orzekającej rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych. Z akt sprawy wynika, że odwołujący się nie przedłożyli w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 8 października 2004 r., co uzasadniało wydanie przez organ nadzoru nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych przez stronę organ wyjaśnił, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego tymczasowy obiekt budowlany jest to obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także nietrwale związany z gruntem.

W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek wybudowany został w latach 2001-2003, zatem istnieje przez okres dłuższy niż 120 dni, więc nie podlega on wyłączeniu na podstawie powyższych przepisów.

Ponadto organ wskazał, iż ewentualna zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na powyższe rozstrzygnięcie, bowiem organy nadzoru budowlanego zobligowane są do uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w momencie podejmowania decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. i D. W. żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż nie zgadzają się z ustaleniami organów, stwierdzającymi, że przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym.

W ocenie skarżących przedmiotowy obiekt nie spełnia kryteriów mogących zakwalifikować go do kategorii obiektów budowlanych zgodnie z definicją określoną w art. 3 Prawa budowlanego, nie pełnił też funkcji rekreacji indywidualnej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż teren działki stanowią grunty rolne, które właściciele eksploatują zgodnie z przeznaczeniem. Natomiast przedmiotowy obiekt zapewnienia im nocleg i schronienie podczas prac polowych oraz zabezpiecza narzędzia wykorzystywane podczas prac polowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), który w dacie orzekania stanowił co następuje:

Art. 48. 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1)

jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a)

ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2)

nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

-

właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1)

zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2)

dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu decyzja o nakazie rozbiórki jest obligatoryjna w razie spełnienia ustawowych przesłanek w nim wymienionych, przy czym przed podjęciem takiej decyzji organ nadzoru budowlanego rozważa, czy nie zachodzą okoliczności wymienione w ust. 2.

W tym przypadku organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązki wymienione w ust. 3 art. 48. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone nie ma potrzeby wstrzymywania ich prowadzenia, natomiast pozostaje obowiązek nałożenia na inwestora określonych w ustawie obowiązków.

Zatem cytowany wyżej przepis obejmuje swoją dyspozycją zarówno bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jak i możliwość zalegalizowania opisanej samowoli budowlanej.

Jednakże stosownie do treści art. 48 ust. 4 jeżeli inwestor nie otrzyma zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie posiada ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wydaje nakaz rozbiórki.

Opisane unormowanie odnosi się do robót budowlanych, na które zgodnie z art. 28 ustawy prawo budowlane wymagana jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Jak wynika z akt administracyjnych i prawidłowych ustaleń organu, inwestorzy A. i D. W. wybudowali w latach 2001-2003 obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, parterowy, z dachem dwuspadowym, nietrwale związany z gruntem, składający się z obiektu zasadniczego o wymiarach 5,00 m na 5,00 m oraz tarasu zadaszonego o wymiarach 5,00 m na 3,00 m. Obiekt stanowi całość konstrukcyjną, architektoniczną oraz funkcjonalną. (vide: protokół oględzin k. 11 akt administracyjnych I instancji).

Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że na wybudowanie przedmiotowych obiektów budowlanych wymagane było pozwolenie na budowę, którego skarżący bezspornie nie uzyskali. Z taką oceną należy się zgodzić.

Stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Przepis art. 29 ust. 1 wymienia obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz w ust. 2 roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Przepis art. 30 z kolei określa, które obiekty i roboty budowlane zwolnione w art. 29 z pozwolenia na budowę, mogą być realizowane po uprzednim zgłoszeniu właściwemu organowi.

Analiza wymienionych wyżej przepisów w odniesieniu do okoliczności sprawy przemawia za stanowiskiem organów nadzoru budowlanego co do okoliczności, że na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych skarżący winni mieć pozwolenie na budowę. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż sporny obiekt budowlany jest obiektem specyficznym, którego nie można zakwalifikować do żadnej z kategorii obiektów wymienionych przez ustawę Prawo budowlane w art. 29 i 30, a zatem na jego wzniesienie nie wymagane było zgłoszenie ani pozwolenie na budowę.

Okoliczność, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie jest połączony trwale z gruntem, wskazuje, zdaniem skarżących, iż jest to obiekt budowlany tymczasowy, którego definicję zawiera art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, według którego przez tymczasowy obiekt budowlany należy przez rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Do obiektu budowlanego skarżących nie ma zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 12 (w stanie prawnym z daty wybudowania obiektu - art. 29 ust. 2 pkt 5a), ponieważ tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w tym przepisie, jest to obiekt niepołączonych trwale z gruntem oraz przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek znajduje się na działce nr (...) dłużej niż 120 dni. W niniejszej sprawie nie ma też zastosowania inny termin, który powinien zostać określony w zgłoszeniu, bowiem właściciele z takim zgłoszeniem nie wystąpili.

Organy administracji dokonały zatem prawidłowych ustaleń zarówno co do daty wybudowania spornych obiektów jak i co do faktu, że zostały one wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Tym samym zasadne było wszczęcie postępowania w trybie przepisu art. 48 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu także postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z ogólnymi zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego jak i przepisem cytowanego wyżej prawa materialnego - art. 48 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego I instancji po wszczęciu postępowania i dokonaniu oględzin obiektu z udziałem strony, wydał w dniu 17 sierpnia 2004 r. postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, co oznacza, iż przewidział możliwość legalizacji spornego obiektu budowlanego. Wprawdzie wadliwie wstrzymał wymienionym postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, chociaż z okoliczności sprawy wynika, iż były one zakończone, lecz to naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy. W każdym razie prawidłowo nałożone zostały na stronę obowiązki wynikające z ust. 3 pkt 1 i 2 art. 48, a ponadto strona pouczona została o skutkach ich niewykonania w wyznaczonym terminie.

Tym samym nietrafne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, ponieważ organ wymienione przepisy zastosował prawidłowo, poprzedzając nakaz rozbiórki rozważeniem okoliczności wymienionych w ust. 2 i wydaniem postanowienia, o którym mowa w ust. 2 o treści określonej w ust. 3.

Podkreślić trzeba również, iż brak planu zagospodarowania przestrzennego czy to w dacie budowy czy w dacie orzekania przez organy administracji nie oznacza, że teren jest przeznaczony pod zabudowę. Przywołać w tym miejscu należy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1985 r. III ARN 11/85 (OSNC 1986/3/40), w którym wyrażony został pogląd, iż terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie ogólnym lub szczególnym na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów. Przeciwne stanowisko oznaczałoby w istocie uprzywilejowanie osób dopuszczających się samowoli budowlanej i sprzyjałoby nielegalnemu budownictwu, również letniskowemu.

Należy również zaznaczyć, iż obowiązujący poprzednio miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy przewidywał dla działki (...) przeznaczenie rolne. Tym samym nie był to teren przeznaczony pod zabudowę według przepisów o planowaniu przestrzennym. Niemniej, dla oceny samowoli budowlanej w świetle przepisu art. 48 ust. 1 jedyną przesłanką jest budowa albo wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, natomiast ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają znaczenie jedynie dla możliwości legalizacji przewidzianej w ust. 2 art. 48. Jest zaś w niniejszej sprawie niesporne, że w dacie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie obowiązywał na terenie Gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W sytuacji zatem, gdy przepis art. 48 Prawa budowlanego w cytowanym wyżej brzmieniu z daty rozstrzygnięcia, nakazuje organom przed wydaniem nakazu rozbiórki rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności określone w ust. 2a umożliwiające legalizację samowoli budowlanej, zarzut skarżących dotyczący naruszenia przepisów Konstytucji polegającego na nierównym traktowaniu przez władzę publiczną osób w sytuacjach, których okoliczności są podobne, w istocie godziłby w nich samych, ponieważ sprowadzałby się jedynie do kwestionowania wymienionej instytucji legalizacji.

Z powyższych przyczyn, uwzględniając wszystkie okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.