Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2638291

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 6 marca 2019 r.
II SA/Gd 754/18
Zakaz domniemania formy działania w postaci decyzji administracyjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.).

Sędziowie WSA: Mariola Jaroszewska, Asesor Magdalena Dobek-Rak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. L. i A. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2018 r., nr (...) w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga B.L. i A. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2018 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 8 marca 2018 r. skarżący wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania domu jednorodzinnego położonego w G. przy ulicy (...) oraz wstrzymanie użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego na działalność klubu dziecięcego "(...)" (właściciel I. W.), a także opieki dziennej prowadzonej przez A. na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że są sąsiadami przez ścianę nieruchomości będącej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym w zabudowie szeregowej wzniesionym w I połowie XX wielu. Od połowy 2012 r. na parterze budynku nr (...) należącego do B. G. i J. S. działa klub dziecięcy "(...)", wpisany do Rejestru Żłobków i Klubów Dziecięcych w dniu 30 maja 2014 r. W ramach tej działalności sprawowana jest opieka nad 15 dziećmi w wieku do lat 3. Równolegle na piętrze tej samej nieruchomości prowadzona jest inna działalność w postaci Punktu Opieki Dziennej nad 10 dziećmi w wieku do lat 3.

W ocenie skarżących podjęcie w budynku jednorodzinnym wyżej opisanej działalności zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz pracy. Wskazali, że przepisy techniczno-budowlane oraz o ochronie przeciwpożarowej przewidują inne wymogi dla domów jednorodzinnych, a inne dla takich obiektów jak klub dziecięcy. Ponadto zwrócili uwagę, że zgodnie z art. 71 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie działalności zmieniającej m.in. warunki ochrony środowiska. Skarżący podnieśli, iż w nawiązaniu do ustawy Prawo ochrony środowiska hałas jest jedną z emisji, a z uwagi na prowadzoną po sąsiedzku działalność skarżący są na niego nieustająco narażeni. Do wniosku dołączono ekspertyzę przygotowana przez inżyniera R. N., z której wynika, że istniejąca pomiędzy skarżącymi a klubem dziecięcym ściana nie spełnia określonych prawem wymagań izolacyjności akustycznej. W związku z tym hałasy zza ściany uniemożliwiają skarżącym zgodne z przeznaczeniem użytkowanie budynku.

W odpowiedzi na powyższe pismo oraz na ponaglenie z dnia 24 maja 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem (...) z dnia 22 czerwca 2018 r. poinformował skarżacych, że w sprawie stanu technicznego oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostało przeprowadzone w 2017 r. postępowanie wyjaśniające. Pismem nr (...) z dnia 30 listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania w trybie nadzoru budowlanego, ponieważ w ocenie organu nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Ponieważ działalność klubu dziecięcego w budynku mieszkalnym jest objęta regulacją zawartą w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, tym samym nie następuje w tym przypadku zmiana sposobu użytkowania budynku w oparciu o art. 71 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził także, iż nie nastąpiła przebudowa przedmiotowego budynku w zakresie ingerencji we wspólną ścianę, która pełniąc funkcję przegrody akustycznej pomiędzy lokalami posiada określone wartości izolacyjności akustycznej wynikające z jej pierwotnej konstrukcji. Tak więc przy obniżonej izolacyjności akustycznej tej przegrody tak samo narażeni na przenikanie dźwięków dobiegających od strony sąsiada są mieszkańcy zarówno budynku nr (...) jak i (...).

W odpowiedzi na pismo z dnia 22 czerwca 2018 r. skarżący w dniu 16 lipca 2018 r. złożyli odwołanie od do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania domu jednorodzinnego przy ulicy Ż. oraz o wstrzymanie użytkowania przedmiotowego budynku na działalność w postaci klubu dziecięcego oraz opieki dziennej - na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia 17 września 2018 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżących od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak zauważył organ w przedmiotowej sprawie niedopuszczalność odwołania nastąpiła z przyczyn przedmiotowych, a więc w związku z brakiem przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączeniem z mocy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji.

W uzasadnieniu WINB podniósł, że skarżący błędnie przyjęli, iż pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 czerwca 2018 r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., w sytuacji, gdy stanowi ono jedynie pismo informacyjne. Organ podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Dopiero w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa organ ten wszczyna postępowanie administracyjne prowadzące do wydania aktu administracyjnego. W związku z faktem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po sprawdzeniu stanu technicznego budynku nie znalazł przesłanek do wszczęcia postępowania w trybie nadzoru, nie może być mowy o decyzji administracyjnej, która z kolei jest podstawą do złożenia odwołania.

Pismem z dnia 4 października 2018 r. skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przywołane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o jego uchylenie. Zarzucili naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotowe pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 czerwca 2018 r. nie jest decyzją administracyjną, pomimo iż zawiera niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 k.p.a.

Powołując się na orzecznictwo i doktrynę skarżący podnieśli, że za decyzję należy uznać również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis upoważnionego pracownika. Co więcej, warunkiem dopuszczalności uznania pisma za decyzję jest istnienie przepisu prawa przyznającego danemu organowi kompetencję do działania w formie decyzji w sprawach danego rodzaju.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., 2107 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., 1302 t.j.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W niniejszej sprawie kontroli podlega postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia 17 września 2018 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia 22 czerwca 2018 r., wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., 2096 t.j.; dalej: k.p.a.). W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono przepisów, które miały zastosowanie w tej sprawie.

Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Z. Niewiadomski (red.), Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, Warszawa 2006, str. 701; por. także wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, LEX nr 580890). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym, po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1500/09, LEX nr 743275).

Wskazać należy, że przepis art. 134 k.p.a. dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego (zażaleniowego), w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie (zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć, tj. stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania (zażalenia) lub stwierdzeniem uchybienia terminu do jego wniesienia (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Bd 831/18, CBOSA).

W doktrynie i orzecznictwie o niedopuszczalności odwołania mowa jest w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie, natomiast przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2019).

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznanej sprawie wystąpiła niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Organ I instancji nie wydał bowiem decyzji administracyjnej ani postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a w sytuacji gdy zaskarżony akt lub czynność organu nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a. należy stwierdzić brak przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenie z mocy prawa możliwości kwestionowania aktu w administracyjnym toku instancji (Z. Kmieciak, W. Chrościelewski, (red. nauk.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 748 i n.). Biorąc pod uwagę, że odwołanie przysługuje od decyzji, to w sytuacji gdy czynność organu nie stanowi decyzji, a jedynie czynność materialno-techniczną, odwołanie takie należy uznać za niedopuszczalne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 479 i n.).

W niniejszej sprawie skarżący wnieśli odwołanie od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 czerwca 2018 r. będącego reakcją organu na uprzednie pismo skarżących z dnia 8 marca 2018 r. W ocenie Sądu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez skarżących odwołania. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Gd 746/92, CBOSA).

Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych niesporne jest, że na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu, ale jego treść, to jednak nie jest możliwe przeprowadzenie analizy tejże treści na potrzeby ocenienia, czy pismo to jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., bez rozważenia konkretnych okoliczności sprawy, w jakich pismo zostało sporządzone oraz powodów skierowania go do określonego podmiotu. Czynności te mieszczą się w pojęciu wykładni oświadczenia zamieszczonego w piśmie organu administracji publicznej, toteż nie jest możliwe ich pominięcie (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2072/16, CBOSA). Nie ma potrzeby podjęcia polemiki z poglądem, że treść spornego pisma z dnia 22 czerwca 2018 r. ujawniała skarżącym wiążące stanowisko, jakie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął w przedmiotowej sprawie, niemniej nie pozwalało to temu stwierdzeniu nadać postaci rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.