Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 25 maja 2006 r.
II SA/Gd 751/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.).

Sędziowie WSA: Wanda Antończyk, Tamara Dziełakowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2005 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki

1.

uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2005 r., nr(...),

2.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 14 marca 2005 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na M. S. wobec niewykonania obowiązku rozbiórki: obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 5,15 m x 7,80 m wraz z sanitariatem (w. c.) o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie l,00 m x l,15m, obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą - wiatę o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 2,95 x 6, 10 m, tymczasowego obiektu budowlanego - przyczepy campingowej, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr 517/42 położonej w K. B. gmina K. określonego w tytule wykonawczym nr PINB-7146/003/05 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2005 r. i mimo wezwania do wykonania tego obowiązku upomnieniem z nr PINB-7145/022/05 z dnia 1 lutego 2005 r. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku w wysokości 28.302,70 zł.

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 1, § 4 i § 5, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.).

W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją Nr PINB-7141/269-2/2002/A Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2004 r. nałożono na M. S. obowiązek określony na wstępie niniejszego postanowienia. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku upomnieniem z dnia 1 lutego 2005 r. nr PINB-7141/022/05 wezwano zobowiązaną do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Po upływie siedmiodniowego terminu od daty doręczenia upomnienia tytułem wykonawczym nr PINB-7146/003/05 z dnia 21 lutego 2005 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne. Wskutek dalszego niewykonania obowiązku rozbiórki nałożono grzywnę w celu przymuszenia. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia ustalono na podstawie art. 121 § 1, § 4 i § 5 powołanej ustawy na kwotę 28.302,70 zł mnożąc 1/5 z powierzchnią zabudowy 59,31 m2 budynku (5,15 m x 7,80 m + l,00 m x l,15 m + 2,95 m x 6,10m) i z ceną l m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego - 2.386,00 zł (ogłoszoną w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie ceny l m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2004 r.).

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M. S. wskazując, że organ niesłusznie pominął wniosek o wstrzymanie jakiegokolwiek działania do rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd z uwagi na niepowetowaną szkodę. Podniosła, iż organ nakazał rozbiórkę przyczepy campingowej, która nie jest obiektem budowlanym, a pojazdem. Ponadto PINB powinien rozważać sprawę całościowo, a mianowicie wszystkich obiektów wybudowanych przez wiele lat w K. B. bez zezwolenia.

Postanowieniem z dnia 5 lipca 2005 r. nr (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz. U. z 2002 r. Nr 110 poz. 968 z poźń.zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz nałożył na M. S. grzywnę w wysokości 26.037,10 zł w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr 517/42 w K. B. gmina K.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 110 z 2002 r. poz. 968) wysokość grzywny stanowi w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny lm2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana. Stwierdził, że organ I instancji prawidłowo naliczył powierzchnię zabudowy obiektu objętego rozbiórką, natomiast do obliczenia wysokości grzywny przyjęto cenę za 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2004 r. ogłoszoną Komunikatem Prezesa GUS z dnia 10 listopada 2004 r. która wynosiła 2.386 zł.

Jednakże w dniu wydania postanowienia cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2004 r. ogłoszona komunikatem Prezesa GUS z dnia 17 lutego 2005 r. wynosiła 2.195 zł Zatem wysokość grzywny wynosi: 59,31m2 x 1/5 x 2.195 zł = 26.037,10 zł. Odnosząc się do treści zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, organ odwoławczy wyjaśnił, iż argumenty te nie dotyczą prowadzonego postępowania egzekucyjnego, lecz postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nr WOP.ZOA/7144/749/04/HB z dnia 5 stycznia 2005 r., zatem brak podstaw do ich rozpatrywania.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.S. podnosząc, że przyczepa campingowa nie jest obiektem budowlanym, a więc nie podlega nakazowi rozbiórki. Ponadto posadowienie przedmiotowych obiektów budowlanych nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzuciła, że rażąco błędnie wyliczona została wysokość nałożonej kary. Przyjęto bowiem wartość budynków mieszkalnych całorocznych, która jest ponad 15 razy wyższa od wartości przedmiotowych obiektów. Postępowanie w sprawie trwało ponad 3 lata rażąco naruszając przepisy k.p.a. Skarżąca zarzucił, iż w sprawie nie rozważono kwestii wstrzymania wykonania decyzji o rozbiórce obiektów do czasu rozpoznania skargi przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224).

Zdaniem Sądu skarga podlega uwzględnieniu, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, iż grzywnę w celu przymuszenia w niniejszej sprawie nałożono na skarżącą na podstawie art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy te dotyczą tylko sytuacji, kiedy egzekucja ma na celu spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, mają więc charakter lex specialis. Pod względem przedmiotowym jeszcze bardziej zawężone działanie ma przepis § 5 tego artykułu, gdyż może on mieć zastosowanie tylko w razie "przymusowej rozbiórki budynku lub jego części"; przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia bierze się pod uwagę wielkość "powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki".

Mając na uwadze treść cytowanych przepisów organ nakładający na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia powinien zatem przede wszystkim rozważyć, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.).

Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 omawianej ustawy. Przepis ten ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny; wysokość ta nie jest przez ustawodawcę ograniczona górnymi granicami, jak to przewidziano w innych przypadkach (§ 2 i 3), nie można więc tu dopuścić do stosowania wykładni rozszerzającej, gdyż mogłoby to doprowadzić do sytuacji, że wysokość grzywny byłaby wyższa niż wartość obiektu budowlanego, którego rozbiórkę nakazano. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. IV SA 122/01, ONSA 2004/2/50).

W ocenie Sądu, z przyczyn wyżej omówionych, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Jak wynika bowiem z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia 8 listopada 2004 r. oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia 5 stycznia 2005 r., organy nakazały M. S. rozbiórkę obiektów budowlanych, nie będących budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2005 r..

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ egzekucyjny winien rozważyć konieczność nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku ciążącego na skarżącej zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 151/05, na mocy którego uchylono w części dotyczącej nakazu rozbiórki przyczepy campingowej decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia 5 stycznia 2005 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia 8 listopada 2004 r., oraz organ winien mieć na uwadze treść art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), jak również to, iż organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z ww. zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważyć jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. Organ winien mieć także na uwadze, iż uzasadnienie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia musi być szczególnie przekonujące, dokładne i wnikliwe aby nie można było zarzucić organowi dowolności i swobody w jego podejmowaniu.