Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 24 stycznia 2007 r.
II SA/Gd 745/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.).

Sędziowie NSA: Barbara Skrzycka-Pilch, Krzysztof Ziółkowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. H., A. H. oraz L. H. na zarządzenie Prezydenta Miasta (...) z dnia 4 sierpnia 2004 r., nr (...) w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej sprzedaży budynków komunalnych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta (...) zarządzeniem z dnia 4 sierpnia 2004 r. nr (...), powołując się na art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11 i art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zmienił uchwałę Zarządu Miasta (...) z dnia 5 października 1994 r. nr (...) w ten sposób, że w załączniku nr(...) do tej uchwały w jednostce (...). dodano punkt (...) o brzmieniu "adres - ulica (...), uwagi - zespół willowo-ogrodowy wpisany do rejestru zabytków, objęty ścisłą ochroną konserwatorską, nie podlega podziałom." Zmieniona uchwała Zarządu Miasta (...) dotyczyła sprzedaży budynków komunalnych w (...), została podjęta na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i stanowiła w paragrafie pierwszym, że wyłącza się ze sprzedaży budynki komunalne wymienione w załączniku nr (...) do tej uchwały.

Skarżący H. H., A. H. i L. H., mieszkający w (...) przy ul. (...), wnieśli skargę na wskazane zarządzenie Prezydenta Miasta. W skardze twierdzili, że zajmują w budynku przy ul. (...) na podstawie umowy najmu lokal nr(...) oraz położoną pod tym samym adresem pracownię plastyczną. Przyznali, że właścicielem nieruchomości jest Miasto (...) i podali, że wielokrotnie od wielu lat występują do Miasta o nabycie lokalu mieszkalnego i pracowni, lecz Miasto sprzedaży odmawia, powołując się na stanowisko (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawarte w piśmie z dnia 14 stycznia 2003 r., z którego wynika, iż według opinii tego organu administracji publicznej cała nieruchomość winna być sprzedana jednemu podmiotowi. Twierdzili też, że nie zostali poinformowani o wydaniu zaskarżonego zarządzenia oraz że dowiedzieli się o nim po raz pierwszy z pisma Urzędu Miasta z dnia 5 kwietnia 2005 r.

Skarżący w skardze zarzucili, że zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z prawem i narusza ich interes prawny z następujących powodów:

-

zaskarżonym zarządzeniem zmieniono uchwałę, która ze sprzedaży wyłącza budynki położone w obrębie planowanych ciągów komunikacyjnych oraz obiekty substandardowe, zaś budynek przy ul. (...) do żadnej z tych kategorii nie należy,

-

konsekwencją zastrzeżenia o braku możliwości podziału nieruchomości nie może być wyłączenie go ze sprzedaży, lecz co najwyżej zakaz podziału nieruchomości,

-

stanowisko (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków winno być podjęte w trakcie procedury mającej na celu zbycie lokalu, a nie przed jej wszczęciem, i powinno być zawarte w decyzji podlegającej kontroli, a nadto organ ochrony zabytków nie może tak głęboko ingerować w sferę stosunków cywilnoprawnych.

Skarżący twierdzili również, że Prezydent Miasta (...) zmierza do uniemożliwienia im nabycia lokalu i przejęcia nieruchomości przez Miasto w celach komercyjnych. W związku z tym twierdzili, że naruszono konstytucyjne zasady państwa prawa, równego traktowania obywateli przez organy władzy, a także zasadę działania organów władzy na podstawie przepisów prawa. Ich zdaniem skoro Rada Miasta (...) podjęła uchwałę, która daje możliwość mieszkańcom (...) nabywania lokali przez nich zajmowanych, to Prezydent Miasta nie może tych przepisów stosować w sposób wybiórczy i dyskryminować niektórych mieszkańców. W szczególności nie może wyłączyć ze sprzedaży atrakcyjnej nieruchomości działając pod pretekstem, że nie zezwala na to Konserwator Zabytków podczas, gdy - pomijając nawet, iż stanowisko Konserwatora jest wadliwe - z opinii tego organu wynika jedynie nakaz sprzedaży nieruchomości tylko jednemu właścicielowi.

Prezydent Miasta (...) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Twierdził, że zaskarżone zarządzenie określa politykę w zakresie gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym i będąc aktem dla wydziałów zajmujących się techniczną stroną sprzedaży gminnych nieruchomości, nie rodzi roszczeń o zawarcie umowy sprzedaży. Wskazano, że sprzedaż nieruchomości stanowiących własność gminy następuje na podstawie umowy cywilno-prawnej i gmina nie ma obowiązku sprzedaży lokali najemcom, którym nie przysługuje uprawnienie domagania się zawarcia umowy sprzedaży.

Przedstawiając stan faktyczny Prezydent Miasta wskazał, że w budynku przy ul. (...) znajdują się dwa lokale mieszkalne i jedna pracownia artystyczna. Budynek ten jest częścią zespołu willowo-ogrodowego wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr (...) z 18 maja 1982 r. Wskazano też, że skarżący A. H. i H. H., jako najemcy ubiegali się o sprzedaż zajmowanego lokalu nr (...) oraz że (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 14 stycznia 2003 r. wyraził opinie o możliwości sprzedaży nieruchomości w całości jednemu podmiotowi. Podniesiono przy tym, że o stanowisko Konserwatora Zabytków zwrócono się w związku z treścią art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że na sprzedaż lokali w budynku wpisanym do rejestru zabytków niezbędna jest zgoda wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Skarżący w kolejnym piśmie z dnia 17 października 2005 r. kwestionowali tezę o swobodzie gminy przy sprzedaży należących do niej nieruchomości. Wskazali też na swój zamiar urządzenia w budynku, w którym mieszkają Muzeum Kultury Materialnej Północnej Polski.

Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. skarżący wyjaśnili, że w budynku przy ul. ()...) zajmują jeden z dwóch znajdujących się tam lokali.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Rozważając dopuszczalność skargi z przyczyn przedmiotowych Sąd uznał, iż jest ona dopuszczalna, gdyż zaskarżone zarządzenie jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej, podjętym przez organ gminy, zaś w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają m.in. zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Za tym, iż zaskarżone zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej przemawiają w ocenie Sądu te same argumenty, które legły u podstaw przyjęcia w uchwale NSA z dnia 6 listopada 2000 r. w sprawie OPS 11/00 (ONSA nr 2 z 2001 r., poz. 52), że z zakresu administracji publicznej jest uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu.

Jeżeli chodzi o dopuszczalność skargi z przyczyn podmiotowych Sąd uznał, że jest ona dopuszczalna, gdyż skarżącym jako najemcom lokalu mieszkalnego w domu, który jest przedmiotem zaskarżonego zarządzenia, może służyć na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2063 ze zm.) pierwszeństwo w nabyciu tego lokalu, które może być zrealizowane, gdy będzie on przeznaczony do sprzedaży. Zatem wyłączenie go ze sprzedaży, poprzez wyłączenie całego domu ze sprzedaży, ma wpływ na sferę prawną skarżących, co z kolei przemawia za przyjęciem, iż zaskarżone zarządzenie narusza ich interes prawny.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia przede wszystkim wskazać należy, że sąd administracyjny właśnie tylko w takim zakresie (zgodności z prawem) może kontrolować akty organów gminy na podstawie skargi wniesionej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, który ma zastosowanie do zamieszczonego w tym samym rozdziale art. 101, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Podobny wniosek można też wyprowadzić z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.), w którym stanowi się, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z tego wynika, że sąd administracyjny nie może kontrolować uchwał organów gminy pod względem celowości, gospodarności, skuteczności. Inaczej mówiąc Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastąpienia organów gminy, pochodzących przecież z powszechnych wyborów, w podejmowaniu przez nie decyzji w sprawach powierzonych im w drodze ustaw. Jedną z takich spraw jest gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości. Zasobem tym, w skład którego wchodzą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy (art. 24 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), zgodnie z art. 25 ust. 1 powołanej ustawy, gospodaruje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Gospodarując gminnym zasobem nieruchomości podejmuje, jak wynika z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy, również decyzje o sprzedaży nieruchomości. Do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zatem należy decyzja o tym, czy konkretną nieruchomość sprzeda, czy nie. Może się zdarzyć, że w określonych okolicznościach faktycznych i prawnych ten organ wykonawczy gminy będzie ograniczony w swobodzie podjęcia decyzji o sprzedaży nieruchomości. Będzie tak w szczególności wówczas, gdy powstanie na rzecz określonego podmiotu roszczenie o zobowiązanie gminy do sprzedaży nieruchomości. O roszczeniu takim jednakże rozstrzygać będzie sąd powszechny.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż podejmując zaskarżone zarządzenie Prezydent Miasta (...) nie przekroczył swoich uprawnień, co powoduje, że uznać je należy za zgodne z prawem.

O niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia nie świadczą też podnoszone przez skarżących zarzuty.

Zarzut, według którego zaskarżonym zarządzeniem zmieniono uchwałę, która ze sprzedaży wyłącza budynki położone w obrębie planowanych ciągów komunikacyjnych oraz obiekty substandardowe, zaś budynek przy ul. (...) do żadnej z tych kategorii nie należy, nie jest trafny. Fakt, że w uzasadnieniu zmienionej zaskarżonym zarządzeniem uchwały z dnia 5 października 1994 r. stwierdzono, iż ze sprzedaży wyłącza się tylko te budynki, które są w obrębie przebiegu projektowanych dróg (...) oraz obiekty substandardowe, nie może ograniczać Prezydenta Miasta (...) w wykonywaniu jego uprawnień w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomościami. Równie dobrze zaskarżone zarządzenie mogło być odrębnym zarządzeniem o wyłączeniu nieruchomości ze sprzedaży, a nie zarządzeniem, którym zmienia się poprzedni akt organu gminy, wówczas zaś tego zarzutu nie można by podnosić.

Jeżeli chodzi o zarzuty wiązane ze stanowiskiem (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, to przede wszystkim należy zauważyć, że sprzedaż nieruchomości przez gminę nie jest regulowana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż żaden przepis obowiązującego prawa nie stanowi, aby była to indywidualna sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Zatem również stanowisko (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie mogło przybrać formy decyzji lub aktu współdziałania w wydaniu decyzji. Niemniej wyraźny przepis ustawy (art. 13 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami) ogranicza uprawnienia gminy w gospodarowaniu nieruchomościami, zastrzegając wymóg uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na sprzedaż nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Wobec tego prawdą jest, że prawo własności gminy jest ograniczone, ale ograniczenie to wynika z ustawy i sprzedaż nieruchomości wbrew stanowisku Konserwatora Zabytków prowadziłaby do sprzeczności z prawem, a nie odwrotnie. Stanowisko to zaś jest takie, że nieruchomość przy ul. (...) może być sprzedana tylko jednemu podmiotowi, co należy rozumieć w ten sposób, że nie można różnym podmiotom sprzedać znajdujących się w budynku dwóch lokali. W związku z tym "podział nieruchomości", o którym w niniejszej sprawie mowa, to nie podział geodezyjny, tylko utworzenie na nieruchomości zabudowanej domem dwóch odrębnych nieruchomości lokalowych. Taki podział sprawiłby, że wpisana do rejestru zabytków nieruchomość zabudowana domem zostałaby sprzedana w istocie dwóm podmiotom (właścicielom dwóch nieruchomości lokalowych), co byłoby sprzeczne ze stanowiskiem Konserwatora Zabytków.

Nie jest też zasadny zarzut nierównego traktowania skarżących. Sytuacja prawna obywateli może być bowiem różnicowana, gdy przemawiają za tym istotne względy, w szczególności potrzeba ochrony wartości konstytucyjnie chronionych. W niniejszej sprawie zaś przeciwko sprzedaży skarżącym zajmowanego przez nich lokalu przemawia, co wynika ze stanowiska Konserwatora Zabytków, ochrona zabytków, czyli dziedzictwa narodowego, które podlega ochronie konstytucyjnej (art. 5 Konstytucji RP).

W końcu nie jest zasadny zarzut skarżących, że organy władzy publicznej działały bez podstawy prawnej. Podstawa ta, jak wskazano, wynikała z art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli chodzi o Prezydenta Miasta, i art. 13 ust. 4 tej ustawy, jeżeli chodzi o (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie nie narusza prawa, co powoduje, że wniesienia skarga nie jest zasadna.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.