Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 19 października 2006 r.
II SA/Gd 736/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski.

Sędziowie: NSA Andrzej Przybielski (spr.), WSA Tamara Dziełakowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 19 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2005 r. nr (...) w przedmiocie Lokalizacja inwestycji celu publicznego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Wójt Gminy W. decyzją z dnia (...) stycznia 2005 r., na podstawie art. 50-56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 z 2003 r. poz. 1588) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 z 2003 r. poz. 1589) ustalił warunki zabudowy dla stacji bazowej telefonii komórkowej A wraz z przyłączem energetycznym na działce nr ew. (...) w miejscowości O. gmina W., której usytuowanie określał załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że A S.A. z siedzibą w W. złożył wniosek dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej z linią zasilającą na działce nr (...) w miejscowości O. w gminie W. Teren ten nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej oraz analizy materiałów źródłowych organ stwierdził, że spełnione pozostają wymagania art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istnieje możliwość lokalizacji w tym miejscu inwestycji celu publicznego.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 i art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 z 2001 r., poz. 627) oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podano do publicznej wiadomości informację o planowanej inwestycji. Poinformowano mieszkańców O. o możliwości zapoznania się z zamierzeniami wnioskodawcy z prawem składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości ze wskazaniem miejsca ich składania. Informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku zamieszczono na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu oraz w miejscach publicznie dostępnych w miejscowości O.

W toku postępowania administracyjnego wpłynęły do Urzędu Gminy W. trzy wnioski, w tym jeden zbiorowy, sprzeciwiające się lokalizacji na działce nr (...) w O. stacji bazowej telefonii komórkowej. Wnioskujący zarzucali możliwość występowania negatywnego oddziaływania fal elektromagnetycznych projektowanej stacji na środowisko, co obniży poziom i jakość życia okolicznych mieszkańców i obniżenie ceny działek budowlanych.

Projektowana inwestycja została zaliczona do inwestycji celu publicznego oraz do inwestycji mogących znacząco pogorszyć stan środowiska. Z punktu widzenia operatora sieci jest to strategiczna stacja, której brak może powodować zaniki sieci i brak połączenia.

Dla omawianej inwestycji został wykonany Raport o oddziaływaniu na środowisko Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej A w O., w którym określono zarówno typ zastosowanych rozwiązań jak i wszystkie przewidywane niekorzystne oddziaływania.

W ocenie organu I instancji lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej jest prawidłowa z punktu widzenia funkcjonalnego. Zlokalizowana jest na działce mającej przeznaczenie produkcyjne o istniejącym zainwestowaniu w znacznej odległości od istniejących zabudowań mieszkalnych.

Projekt decyzji wraz z raportem uzyskał pozytywne uzgodnienia z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w G. oraz Wojewodą.

Protest mieszkańców dotyczący występowania szkodliwych fal elektromagnetycznych, na podstawie przedstawionych w Raporcie badań jest nieuzasadniony, jak również wskazanie na obniżenie wartości działek jest bezpodstawne, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie lokalizacji przedmiotowej stacji występują tereny leśne, produkcyjne zabudowane (hale, składy), rolne, a odległość od istniejących zabudowań mieszkalnych - ok. 300 m jest wystarczająca.

Brak zgody na budowę przedmiotowej stacji nie został poparty żadnymi dokumentami potwierdzającymi zasadność argumentów podnoszonych przez sprzeciwiających się.

Z załączonych do akt sprawy opinii wynika, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie spowoduje naruszenia obowiązujących norm ochrony środowiska, a tym samym zdrowia ludzi pod warunkiem spełnienia przedstawionych w raporcie wniosków i zaleceń.

Decyzja ta została podana do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu oraz w miejscach publicznie dostępnych w miejscowości O.

Mieszkańcy wsi O. wnieśli odwołanie od tej decyzji, wywodząc, że nie widzą potrzeby stawiania stacji bazowej telefonii komórkowej w ich miejscowości, z uwagi na szkodliwy wpływ fal radiowych i elektromagnetycznych. Posadowienie takiej stacji w miejscowości O., poza negatywnym oddziaływaniem na ich zdrowie spowoduje również spadek cen nieruchomości w tej okolicy.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) czerwca 2005 r. umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy ma prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Interes prawny w tym przypadku wynikać musi jednak z konkretnego przepisu prawa materialnego. Te bowiem reguły są jedynie źródłem uprawnień. Innymi słowy, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Kolegium podkreśliło przy tym, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Występuje on w stanie (interes faktyczny), gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany w sposobie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w przedmiotowej sprawie - sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego.

Organ odwoławczy wskazał, iż żaden ze skarżących nie miał interesu prawnego w uczestniczeniu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, w szczególności z uwagi na fakt, że żaden ze skarżących nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystymi działki, na której lokalizowana jest przedmiotowa inwestycja (działka nr (...)), albo którejkolwiek z działek sąsiadującej bezpośrednio z działką nr (...), a więc działek o numerach: (...), (...), (...), (...), (...), (...), albo działki położonej na obszarze o przekroczonym poziomie elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego (jego źródło mają stanowić anteny nadawcze stacji bazowej), a więc działki o nr (...) (na tym obszarze położone są także wskazane uprzednio działki o numerach (...) i (...)). Kolegium wyjaśniło, że w tym ostatnim przypadku interes prawny właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości wynikałby z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

SKO wskazało, że interes prawny musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny.

Skargę na to rozstrzygnięcie wniósł T. W., który wywodził, że ograniczenie interesu prawnego do działek najbliższych działce, na której prowadzona ma być inwestycja jest bezpodstawne. W jego ocenie organ powinien był badać skutki przedmiotowej inwestycji dla całej lokalnej społeczności. Podkreślał również możliwy spadek wartości jego nieruchomości, którą kupował z uwagi na jej położenie w strefie ekologicznej-obrzeży chronionego obszaru Natura 2000.

Skarżący wniósł ponadto o powołanie biegłego w celu ustalenia jego interesu prawnego w niniejszej sprawie oraz o uwzględnienie doniesień prasowych dotyczących szkodliwego oddziaływani stacji bazowych telefonii komórkowych.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentacje faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Na wstępie wyjaśnić należy skarżącemu, że przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest wyłącznie decyzja organu drugiej instancji, którą Samorządowego Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze uznając brak interesu prawnego po stronie osób kwestionujących decyzję Wójta Gminy W. z dnia (...) stycznia 2005 r.,

Rozważenia zatem wymaga jedynie kwestia, czy skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków lokalizacji celu publicznego na działce nr (...) w O., a w konsekwencji, czy był on uprawniony do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania służy tylko stronie postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów postępowania.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pojęcie strony postępowania szeroko omawiane jest zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Najwięcej wątpliwości budzi ocena interesu prawnego ściśle określonych osób i związanego z tym udziału tych osób w konkretnych postępowaniach administracyjnych. Poglądy literatury i orzecznictwa na ten temat omówiono, między innymi, w komentarzu B. Adamiak i J. Borkowskiego do k.p.a. - Wydawnictwo CH Beck, wydanie 7, Warszawa 2005 r., str. 214-232.

Wskazano tam, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi mieć swoje oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego, a dopiero jego istnienie oraz związek z rozpoznawaną sprawą warunkuje przyznanie konkretnej osobie przymiotu strony w takim postępowaniu.

Sąd podziela definicję zawartą w tym komentarzu, iż stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba fizyczna lub prawna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy też powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Tylko tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracji wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu (por. str. 232 tego komentarza).

Sporna w doktrynie była również kwestia, czy właściciele sąsiednich działek mają przymiot stron w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie podejmował w tym przedmiocie uchwały na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w których wskazywał, że właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek mogą być stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniach obu uchwał wskazano, że dopuszczalna jest możliwość uzyskania przez te osoby przymiotu strony w takim postępowaniu, nie uzyskują oni jednak przymiotu takiej strony niejako automatycznie. Istotnym jest bowiem wykazanie przez nich ich interesu prawnego w tym postępowaniu.

W uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r. IV S.A. 13/95, ONSA 1995/4/154, wskazano, że:

"zmiana zagospodarowania terenu może nie wpływać na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, a wówczas brak byłoby po jego stronie przesłanek przewidzianych w art. 28 k.p.a. Również nie każda budowa (np. budowa obiektów małej architektury) będzie rodziła uprawnienie uczestniczenia w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości. Tym samym, po przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w konkretnych okolicznościach sprawy rozumianej ad casum kryterium oceny będzie wykazanie przesłanek z art. 28 k.p.a. Wydaje się więc, że nie jest możliwe nawet przykładowe wyliczenie kategorii spraw, w których właściciel sąsiedniej nieruchomości zawsze będzie uczestniczył w sprawie (...) Oznacza to, że przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 k.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami".

Rozważania te zachowują swoją aktualność również i pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będącej podstawą decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazać zatem należy, iż o interesie prawnym konkretnej osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym nie świadczy formalne sąsiedztwo z terenem planowanej zabudowy.

W sprawie niniejszej, jak wynika z akt administracyjnych oraz załączonych do nich map geodezyjnych i dokumentacji technicznej, inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą nie będzie realizowana na nieruchomości skarżącego, ani też na działce przylegającej bezpośrednio do jego nieruchomości.

Z załączonego do akt Raportu oddziaływania na środowisko wynika również, iż planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego, położoną w znacznej odległości od działki inwestora. Z akt sprawy wynika również, że przedmiotowa inwestycja będzie oddalona o ok. 300 m od najbliższych budynków mieszkalnych o wysokości do II kondygnacji, położonych w kierunku południowym i południowo - wschodnim przy ul. Ł. i C. (por. Raport oddziaływania na środowisko i uzasadnienie decyzji organu I instancji)

W tych konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych brak było zatem podstaw do przyjęcia, iż T. W. posiadał interes prawny do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony.

Na marginesie wskazać jedynie należy, że zgodnie z pouczeniem udzielonym skarżącemu na rozprawie, interes obywateli w takim przypadku może również reprezentować Prokurator, którego uprawnienia określone są w przepisach Działu IV k.p.a.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.