Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 25 kwietnia 2006 r.
II SA/Gd 73/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.).

Sędziowie WSA: Jolanta Górska, Dorota Jadwiszczok.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2004 r., Nr (...) w przedmiocie zasiłku stałego

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 16 sierpnia 2004 r., Nr (...).

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. M. kwotę 255 zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 4 grudnia 2000 r. L. M. wystąpiła z wnioskiem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Decyzją z dnia 25 stycznia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 20 grudnia 2000 r. odmawiającą przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć organy na podstawie opinii z dnia 29 marca 2000 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności przyjęły, iż córka wnioskodawczyni - A. M. nie wymaga opieki polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym oraz rehabilitacyjnym w zakresie uniemożliwiającym podjęcie przez wnioskodawczynię zatrudnienia.

Powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 marca 2004 r. wydanym w sprawie II SA/Gd 826/01. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd wskazał na naruszenie przez organy w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Podstawą rozstrzygnięcia organów była bowiem opinia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, która nie spełniała wymogów opinii wskazanych w przepisie art. 6 ust. 6a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.). Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny starannie ustalić rzeczywisty stan faktyczny i dopilnować, aby opinia stanowiąca jeden z podstawowych dowodów w sprawie odpowiadała wymogom formalnym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia 16 sierpnia 2004 r. na podstawie art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i art. 104 k.p.a. odmówił L. M. przyznania pomocy w formie zasiłku stałego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie nowa ustawa o pomocy społecznej, która w katalogu świadczeń udzielanych przez organy pomocy społecznej nie wymienia zasiłku stałego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Zgodnie z art. 150 tejże ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy niniejszej ustawy, w związku z czym nie istnieją podstawy prawne do przyznania pomocy w formie zasiłku stałego.

W odwołaniu od powyższej decyzji L. M. zarzuciła, iż zmiana przepisów ustawy o pomocy społecznej nie uprawniała organu do zwolnienia się z obowiązku załatwienia sprawy za okres od 1 listopada 2000 r. do 30 kwietnia 2004 r. oraz po tej dacie ze stosowną modyfikacją świadczeń na rzecz rodziny, odpowiednio do obowiązujących uregulowań ustawowych. Wskazała, iż załączone do akt sprawy zaświadczenia i opinie lekarskie konsekwentnie wskazują na konieczność stałej opieki nad chorym dzieckiem ze strony matki. Stan zdrowia córki wymaga stałej opieki i uniemożliwia matce możliwość zarobkowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 października 2004 r., na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i wydane uprzednio decyzje uchylone wyrokiem Sądu z dnia 3 marca 2004 r. Ponadto organ ten wyjaśnił, iż w okresie od złożenia wniosku przez L. M. do czasu wydania zaskarżonej decyzji, to jest 16 sierpnia 2004 r. uległy zmianie przepisy regulujące sprawy dotyczące przyznania świadczenia z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, które obecnie nie przewidują tej formy świadczenia. Natomiast zgodnie z treścią art. 150 nowej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej na organ orzekający został nałożony obowiązek jej stosowania we wszystkich sprawach wszczętych i nie zakończonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy. Zatem w ocenie organu zasadnym było uchylenie przedmiotowej decyzji i uznanie postępowania za bezprzedmiotowe. Podniesiona w odwołaniu kwestia przyznania świadczeń wynikających z art. 38, 39 i 42 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 288, poz. 2255 z późn. zm.) nie może być rozpatrzona przez organ odwoławczy, gdyż prawo do świadczeń rodzinnych ustala organ właściwy, którym jest wójt gminy (art. 3 pkt 11 ustawy), na podstawie złożonego wniosku wraz z wymaganymi dokumentami.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła L. M. żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenia wraz z decyzją wydaną przez organ pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, a w szczególności:

-

art. 18, art. 32, art. 45 i art. 69 Konstytucji RP poprzez dyskryminację rodziny, naruszenia zasady równości wobec prawa, ignorowanie prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku oraz pozbawienie korzystania z pomocy społecznej zgodnie z ustawą, w celu zabezpieczenia egzystencji;

-

art. 170, art. 171 oraz art. 154 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. oraz ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., poprzez naruszenie zasady związania organów administracji prawomocnym wyrokiem;

-

art. 6-12, art. 35, art. 75-78, art. 80, art. 104 -105, art. 107, art. 138 § 1 pkt 2, art. 139 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z uwagi na okoliczności wskazane w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W dacie wystąpienia przez skarżącą do organu pomocy społecznej (4 grudnia 2000 r.) o przyznanie świadczenia z tytułu nie pozostawania w zatrudnieniu ze względu na konieczność opieki nad chorym dzieckiem obowiązywała ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) zwana dalej ustawą o pomocy społecznej z 1990 r. Ustawa ta w art. 27 przewidywała świadczenie pomocowe w postaci zasiłku stałego. Zasiłek ten przysługiwał osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Przyznanie zasiłku zależne było również od spełnienia innych warunków wskazanych w ustawie m.in. od określonego dochodu rodziny. Od daty wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie treść przepisu art. 27 ulegała zmianom wprowadzanym przez ustawodawcę. Zmieniały się warunki dotyczące wykazywania przez ubiegającego się o uzyskanie tej formy pomocy okoliczności związanych ze sprawowaniem opieki. Początkowo przesłankę konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia ustalał samodzielnie organ pomocy społecznej, który w razie uzasadnionych wątpliwości co do spełnienia tego warunku mógł zwrócić się o opinię do powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. W tym właśnie stanie prawnym zostały wydane pierwsze rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej ubiegającej się od 2000 r. o przyznanie zasiłku stałego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką A. Jak ustalił Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2004 r. decyzje organów zostały wydane z naruszeniem prawa. Następnie obowiązująca treść przepisu uzależniała przyznanie powyższego świadczenia - zasiłku stałego od przedłożenia organowi pomocy społecznej orzeczenia o niepełnosprawności dziecka wraz ze wskazaniami o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.). Warunki i zasady przyznawania zasiłku stałego uległy dalszym modyfikacjom z dniem 1 stycznia 2003 r. i 1 października 2003 r. (vide: Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 748 - art. 1; Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1792 - art. 1; Dz. U. z 2003 r. Nr 7, poz. 79 - art. 2; Dz. U. z 2003 r. Nr 135, poz. 1268 - art. 18).

Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 maja 2004 r. wprowadzono zmiany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r. (vide: art. 72 i 37). W art. 27 uchylono ustępy 1 - 3a i 5 tego przepisu tj. uchylono całość uregulowania prawnego dotyczącego zasiłku stałego. Jednocześnie w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidziano nowy rodzaj świadczenia przysługującego matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka z tytułu nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad chorym dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności z określonymi wskazaniami i warunkami. Przepis art. 17 szczegółowo reguluje również inne warunki nabycia świadczenia pielęgnacyjnego.

Analiza treści art. 27 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. i art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz inne przepisy tych ustaw wskazują jednoznacznie, iż świadczenie pielęgnacyjne jest kontynuacją uprawnienia związanego z rezygnacją z zatrudnienia i chorobą dziecka występującego uprzednio w systemie prawnym w postaci zasiłku stałego. Wyrazem powyższego jest również przepis art. 58 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który osobie otrzymującej zasiłek stały na podstawie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. przyznawał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z ustawy o świadczeniach rodzinnych do dnia 31 sierpnia 2005 r. tj. do końca okresu zasiłkowego o którym mowa w jej art. 3

W świetle przedstawionych uregulowań prawnych nie ulega wątpliwości, iż świadczenie pielęgnacyjne jest kontynuacją uprawnienia występującego uprzednio w postaci zasiłku stałego. Świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem pomimo tego, iż zostało uregulowane w nowej ustawie, nadal funkcjonuje w obowiązującym systemie prawnym. Oprócz zmiany nazwy tego rodzaju świadczenia zmianie uległy również przesłanki i warunki jego nabycia. Jednak jest to świadczenie tożsame przyznawane z tego samego tytułu co zasiłek stały. W tej sytuacji organ pierwszej instancji nie miał podstaw do odmowy przyznania tego rodzaju świadczenia z uwagi na treść art. 150 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., a organ drugiej instancji do umorzenia postępowania z uwagi na treść powyższego przepisu i art. 105 k.p.a. W niniejszej sprawie art. 150 nowej ustawy o pomocy społecznej nie miał w ogóle zastosowania, albowiem przepisy ustępów 1 - 3a i 5 art. 27 ustawy z 1990 r. zostały uchylone zmianami wprowadzonymi przez ustawę o świadczeniach rodzinnych. Nie było również żadnych podstaw do umorzenia postępowania. Skarżąca od 2000 r. domaga się przyznania jej świadczenia z tytułu niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na chorobę córki. Zdaniem skarżącej spełniała i spełnia warunki do przyznania jej tego rodzaju świadczenia. W systemie prawnym nadal istnieje świadczenie przyznawane z tytułu niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym dzieckiem. Stąd nie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania o którym mowa w art. 105 k.p.a. Okoliczność natomiast, czy skarżąca spełnia warunki wskazane w przepisach uprawniające ją do nabycia tego rodzaju świadczenia, powinna być rozstrzygnięta merytorycznie przez organy i skutkować przyznaniem lub odmową przyznania żądanego świadczenia. Organ pierwszej instancji z racji art. 150 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., a wiec przepisu który w ogóle nie miał zastosowania w sprawie odstąpił od badania jakichkolwiek warunków uprawniających do przyznania świadczenia. Okoliczność ta obligowała organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a nie umorzenia postępowania. Niezasadny jest również argument Kolegium zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala organ właściwy, którym jest wójt gminy, na podstawie złożonego wniosku wraz z dokumentami. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia 16 sierpnia 2004 r. została podjęta z upoważnienia Wójta Gminy, czyli organu właściwego. Wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku stałego nie został zaś prawidłowo rozpoznany od 2000 r.. Fakt, iż nastąpiła zmiana nazwy świadczenia, o które ubiega się skarżąca oraz fakt, iż warunki jego nabycia zostały określone przez ustawodawcę nie w ustawie o pomocy społecznej z 2004 r., lecz w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie uprawniał organów ani do odmowy jego przyznania ani do umorzenia postępowania.

Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił wydane decyzje oraz na mocy art. 200 tej ustawy rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ rozpozna wniosek skarżącej z uwzględnieniem wskazanych wyżej zmian stanu prawnego i przy uwzględnieniu treści zarówno przepisu art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. i następnie art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ ustali więc, czy w okresie od daty złożenia wniosku do dnia 1 maja 2004 r. (data wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych) skarżąca spełniała warunki do nabycia zasiłku stałego, a w dalszym okresie do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego.