Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2855198

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 11 marca 2020 r.
II SA/Gd 720/19
Wymogi formalne odwołania w postępowaniu administracyjnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska.

Sędziowie WSA: Mariola Jaroszewska (spr.), Asesor Magdalena Dobek-Rak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2019 r., nr (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1/ uchyla zaskarżone postanowienie, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2019 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 29 lipca 2019 r. Starosta określił dopuszczalne normy hałasu dla myjni samochodowej samoobsługowej zlokalizowanej na działce nr (...), obręb (...) we W., prowadzonej przez Spółkę. Decyzja ta została prawidłowo doręczona ustanowionemu w toku postępowania zawodowemu pełnomocnikowi strony, w dniu 1 sierpnia 2019 r.

W dniu 16 sierpnia 2019 r. pełnomocnik Spółki wniósł od powyższej decyzji odwołanie, datowane 14 sierpnia 2019 r. Pismo zawierało zarzuty, z których wynikało, że strona jest niezadowolona z podjętego rozstrzygnięcia oraz wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji, lecz w przesyłce zabrakło stron szczegółowego uzasadnienia tych zarzutów oraz podpisu wnoszącego odwołanie pełnomocnika. Odwołanie to zostało wpisane pod numerem (...).

W dniu 29 sierpnia 2019 r. Kolegium wezwało pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego odwołania, poprzez jego własnoręczne podpisanie. Do wezwania załączono kopię wniesionego odwołania z dnia 14 sierpnia 2019 r. celem jej podpisania. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 4 września 2019 r.

W dniu 6 września 2019 r. pełnomocnik przesłał pismo zatytułowane "odwołanie", z datą 14 sierpnia 2019 r., zawierające zarzuty, ich uzasadnienie, żądanie odwołania oraz podpis pełnomocnika. Ponadto w piśmie tym zawarto wniosek o zawieszenie postępowania. Zgodnie z zarządzeniem z dnia 11 września 2019 r. pismo to połączono ze sprawą pod sygnaturą (...), jednocześnie nadając sprawie kolejny numer (...).

Na posiedzeniu Kolegium w dniu 1 października 2019 r. w sprawie SKO (...), organ pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia wobec nieuzupełnienia braków pisma poprzez jego podpisanie. O powyższym organ poinformował pełnomocnika strony w piśmie z dnia 1 października 2019 r. wyjaśniając, że przesłane na wezwanie organu podpisane odwołanie zawierało odmienną treść od pisma z dnia 14 sierpnia 2019 r., gdyż zawierało wniosek o zawieszenie postępowania. Oznacza to, że przesłane w dniu 6 września 2019 r. pismo stanowiło nowe odwołanie, a braki uprzednio złożonego odwołania nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie, co uzasadniało pozostawienie go bez rozpoznania.

W odniesieniu zaś do tego nowego, według organu, odwołania, zarejestrowanego pod sygnaturą (...), organ stwierdził, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu, o czym orzekł w postanowieniu z dnia 1 października 2019 r. Jak wyjaśniło Kolegium, termin do złożenia środka zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji rozpoczął swój bieg w dniu 1 sierpnia 2019 r. i upływał w dniu 16 sierpnia 2019 r. Zatem wniesienie odwołania w dniu 6 września 2019 r. nastąpiło z uchybieniem wyznaczonego terminu.

W skardze do sądu Spółka zarzuciła naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że odwołanie wniesione przez skarżącego dotknięte było brakami formalnymi, których nie uzupełniono.

W uzasadnieniu wskazano, że odwołanie wniesione w dniu 16 sierpnia 2019 r. było wybrakowane, tj. pozbawione było stron obejmujących uzasadnienie zarzutów i podpis pełnomocnika. W odpowiedzi na wezwanie organu, w terminie do uzupełnienia braków formalnych strona odwołująca przesłała tożsame treściowo, co zakresu zaskarżenia, zarzutów i wniosku, oraz podpisane odwołanie. Organ niezasadnie uznał, że pismo stanowiące uzupełnienie braków formalnych de facto stanowi nowe odwołanie wniesione z uchybieniem terminu. Tymczasem, zdaniem skarżącej, art. 64 § 2 k.p.a. i zawarta w nim sankcja nie dotyczy elementów dodatkowych podania, takich jak wniosek o zawieszenie czy uzasadnienie, które nie blokują rozpoznania sprawy. Przepis ten służy jedynie usuwaniu braków podań, zdefiniowanych jako wymagania określone przepisami prawa. Nie sposób zatem przyjąć, że uchybieniem w zakresie uzupełnienia braków było dołożenie do pisma dodatkowych elementów, a uzupełnienie podpisu wywołało skutek w postaci umożliwienia rozpoznania sprawy.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą Spółkę odwołania od decyzji Starosty z dnia 29 lipca 2019 r. określającej dopuszczalne normy hałasu dla myjni samochodowej samoobsługowej zlokalizowanej na działce nr (...), obręb (...) we W., prowadzonej przez Spółkę.

Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W niniejszej sprawie Kolegium skorzystało z dyspozycji powyższego przepisu, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Spółkę, lecz w ocenie sądu działanie to było nieprawidłowe.

Z akt sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona reprezentującemu Spółkę pełnomocnikowi w dniu 1 sierpnia 2019 r. Termin na złożenie odwołania upływał zatem w dniu 16 sierpnia 2019 r. (dzień 15 sierpnia 2019 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy). Nie jest też sporne, że w ustawowym terminie - w dniu 14 sierpnia 2019 r. - pełnomocnik wniósł odwołanie. W przesyłce, co też jest niesporne, znajdowała się tylko jedna strona pisma z zarzutami i wnioskami, choć z jego treści wynikało, że pismo miało mieć szerszą treść, w tym uzasadnienie. Ponadto odwołanie nie zawierało popisu strony lub jej pełnomocnika. Wobec tego organ przesłał stronie kopię tego pisma, wzywając o uzupełnienie braku formalnego poprzez złożenie podpisu w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Odpis wezwania został doręczony pełnomocnikowi strony w dniu 4 września 2019 r., a w dniu 6 września 2019 r. pełnomocnik złożył odwołanie zawierające podpis i składające się z 6 stron oświadczając jednocześnie, że złożenie pisma dotkniętego brakami miało charakter omyłki (technicznego błędu przy wysyłaniu). Kolegium uznało jednak, że pismo to stanowi nowe odwołanie, wniesione po terminie, a brak wcześniej wniesionego pisma nie został uzupełniony.

Zdaniem sądu wojewódzkiego stanowisko Kolegium jest błędne.

Należy bowiem zauważyć, że odwołanie stanowi podanie w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., a zatem powinno zawierać co najmniej elementy wymienione w § 2 i § 3 tego przepisu, tj.: wskazanie osoby, od której pochodzi, wskazanie jej adresu, żądanie, podpis wnoszącego. Co więcej, zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie jest odformalizowanym środkiem zaskarżania decyzji organu pierwszej instancji, gdyż nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, że z jego treści wynika, iż strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania.

W związku z tym, aby stwierdzić fakt niezadowolenia strony odwołującej się z treści decyzji organu pierwszej instancji wystarczające jest wskazanie przez nią kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz stwierdzenie, że nie akceptuje ona jego treści. O tym, co przesądza o uznaniu pisma za odwołanie jest więc niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nie jest natomiast istotne, w jaki sposób strona wyrazi to niezadowolenie - jak nazwie to odwołanie i w jakich słowach sformułuje swoje żądanie (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 999/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Użyty w art. 128 k.p.a. zdanie pierwsze zwrot "nie wymaga szczegółowego uzasadnienia" interpretowany jest także jako brak obowiązku jakiegokolwiek uzasadnienia odwołania (tak E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (teksty, wzory i formularze), Warszawa 1970, s. 227). Odformalizowana konstrukcja odwołania nie wyłącza jednak możliwości zawarcia w nim konkretnych zarzutów wraz ze szczegółowym ich uzasadnieniem, a także nie wyklucza dalszego uzupełnienia odwołania w innych pismach.

Skoro norma z art. 63 § 1 k.p.a. nakazuje traktować odwołanie jako rodzaj podania, oznacza to, że wszelkie regulacje dotyczące braków formalnych podania należy odnieść także do odwołań. W związku z tym w sytuacji, gdy odwołanie obarczone jest brakami formalnym jakie ustawodawca przewidział dla podań, w szczególności w zakresie podpisu osoby wnoszącej pismo, zastosowanie znajdzie art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi podstawę do wezwania wnoszącego pismo do uzupełnienia jego braków, pod rygorem pozostawienia tego pisma bez rozpoznania. Zawieszenie mocy prawnej czynności względnie nieważnej, a taką jest podanie niezawierające wszystkich wymaganych elementów treści, polega na tym, że poprzez konwalidację czynność uzyskuje taką moc od chwili dokonania czynności, a nie od chwili konwalidacji. W przeciwnym razie konwalidacja byłaby zbędna w tych przypadkach, w których czynności można łatwo powtórzyć. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc, nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wniesienia podania w przypadku, gdy zawiera ono braki formalne podlegające usunięciu na wezwanie organu, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (zob. Z. R. Kmiecik, Rozdział III Data i skutki prawne wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, Podrozdział 3.1.1., w: Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX 2014).

W świetle powyższego, skoro strona odwołująca się uzupełniła brak formalny odwołania poprzez jego podpisanie w dniu 6 września 2019 r., a więc w terminie zakreślonym przez organ na wykonanie obowiązku, to oznacza, że dokonała skutecznej konwalidacji czynności procesowej wniesienia odwołania od dnia 14 sierpnia 2019 r.

Nie sposób przy tym podzielić stanowiska Kolegium, że uzupełnione odwołanie stanowiło nowy środek zaskarżenia, gdyż uzupełnienia nie dokonano na przesłanej kopii odwołania z dni 14 sierpnia 2019 r., jak również pismo z dnia 6 września 2019 r. nie jest tożsame w swej treści z pierwotnie wniesionym odwołaniem, którego braki strona miała uzupełnić.

Jak już bowiem wskazano, odwołanie jest odformalizowanym środkiem zaskarżenia, który oprócz konieczności spełnienia ogólnych wymogów podania i wyrażenia niezadowolenia z ostygnięcia organu pierwszej instancji, nie jest obarczone żadnymi dodatkowymi wymogami co do treści. Sposób sformułowania woli zaskarżenia rozstrzygnięcia pozostawiony jest zatem gestii autora odwołania. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że pełnomocnik reprezentujący skarżąca Spółkę, w ramach przyznanej swobody formułowania treści odwołania, skorzystał z możliwości podniesienia konkretnych zarzutów pod adresem kwestionowanej decyzji, zawarcia wniosku o jej uchylenie, a także szerszego uzasadnienia tych zarzutów. Wskazuje na to jednoznacznie treść pisma złożonego w dniu 14 sierpnia 2019 r., składającego się tylko z jednej strony, zawierającej zarzuty i wniosek o uchylenie decyzji, a kończącej się akapitem "uzasadnienie", którego jednak zabrakło z uwagi na niedołączenie pozostałych stron pisma. W tej sytuacji, za w pełni dopuszczalne i prawidłowe należało uznać przesłanie brakujących stron w wykonaniu wezwania do uzupełnienia braku formalnego podpisu odwołania. Działanie takie nie stanowiło wniesienia kolejnego odwołania, gdyż z okoliczności sprawy wyraźnie wynika, że odwołanie od początku miało mieć treść zawierającą nie tylko zarzuty, lecz także ich uzasadnienie. Brak podpisu pod odwołaniem z kolei konsekwencją niedołączenia pozostałych stron odwołania zawierających jego uzasadnienie.

W związku z tym, jako pozbawione racjonalnego uzasadnienia trzeba ocenić oczekiwanie organu, że w odpowiedzi na wezwanie o uzupełnienie podpisu odwołania wniesionego w dniu 14 sierpnia 2019 r. strona miałaby odesłać tylko podpisaną kopię tego pisma przesłaną jej przez organ. W sytuacji bowiem, gdy z wezwania organu i odesłanej kopii pisma pełnomocnik odwołującego się powziął wiadomość, że złożone przez niego odwołanie było niekompletne i nie zawierało podpisu, który znajdował się na ostatniej stronie uzasadnienia, zasadnym było przesłanie kompletnego odwołania w postaci, jaką miało mieć ono od początku wraz z wymaganym podpisem.

Analiza treści obu pism, tj. wniesionego w dniu 14 sierpnia 2019 r. i przesłanego w dniu 6 września 2019 r., również opatrzonego datą 14 sierpnia 2019 r. wskazuje przy tym, że mają one tożsamą treść w zakresie istotnych dla sprawy elementów, a więc: wskazania osoby, od której pochodzi, wskazania jej adresu oraz zarzutów i żądania. Ponadto odpis odwołania przesłany w dniu 6 września 2019 r. został opatrzony podpisem. Oznacza to, że ww. pismo stanowiło jedynie odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych środka zaskarżenia, a nie nowe odwołanie, jak niezasadnie twierdzi Kolegium.

W niniejszej sprawie istotne jest to, że podpis, który jest elementem niezbędnym dla każdego podania wnoszonego do organu administracji, został skutecznie uzupełniony w zakreślonym terminie. Jedynie dodatkowo, uzupełniając ten brak formalny, strona przesłała brakujące strony odwołania, do czego była uprawniona, gdyż wniesione już skutecznie odwołanie mogła w każdej chwili uzupełnić o kolejne wnioski czy argumenty.

Oceny tej nie może zmienić fakt, że egzemplarz pisma z dnia 14 sierpnia 2019 r., wniesiony w dniu 6 wrzenia 2019 r., zawierał dodatkowe żądanie, którego nie było w pierwotnym egzemplarzu odwołania, tj. o zawieszenie postępowania. Żądanie to nie zmienia bowiem kluczowych elementów pisma, pozwalających zakwalifikować je jako odwołanie. Sąd podkreśla, że modyfikowanie treści odwołania poprzez rozszerzenie argumentacji w ramach tych samych zarzutów czy też formułowanie dodatkowych wniosków procesowych jest dopuszczalne.

Reasumując powyższe rozważania sąd uznał, że w niniejszej sprawie czynność dokonana w dniu 6 września 2019 r. nie stanowiła złożenia nowego odwołania, lecz była złożeniem prawidłowego egzemplarza odwołania wniesionego do organu w dniu 14 sierpnia 2019 r., zawierającego wszystkie wymagane prawem elementy formalne oraz treść, jaką chciał mu nadać autor tego środka zaskarżenia od początku. Kolegium błędnie zatem oceniło okoliczności faktyczne sprawy, co skutkowało przyjęciem, że nowe odwołanie zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu, który upływał w dniu 16 sierpnia 2019 r. Ponadto, choć pozostaje poza to zakresem kognicji sądu w niniejszej sprawie, to jednak należy wskazać, że błędne ustalenia organu doprowadziły również do tego, że pismo stanowiące odwołanie wniesione w dniu 14 sierpnia 2019 r. pozostawiono bez rozpoznania. Takie działanie organu należy ocenić jako nieprawidłowe. Ocena ta wynika z przedstawionych wyżej rozważań sądu dotyczących kwalifikacji pisma stanowiącego odpowiedź na wezwanie organu do uzupełnienia braku formalnego odwołania z dnia 14 sierpnia 2019 r. Wprawdzie na pozostawienie odwołania bez rozpoznania przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, niemniej zdaniem sądu istotna wadliwość Kolegium w niniejszym postępowaniu rzutuje na kompletną ocenę działania tego organu w związku z odwołaniem strony skarżącej od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 29 lipca 2019 r. Kreowanie dwóch spraw administracyjnych w postępowaniu odwoławczym mimo jednego i tego samego odwołania Spółki nie może zasługiwać na aprobatę.

W tym stanie rzeczy, skoro postanowienie Kolegium było obarczone błędami, które miały wpływ na wynik sprawy, sąd był zobligowany do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, jako naruszającego przepisy art. 7, art. 77 i art. 134 k.p.a. Odwołanie od decyzji Starosty z dnia 29 lipca 2019 r. zostało bowiem wniesione w terminie, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a., a po uzupełnieniu braku formalnego w terminie określonym w wezwaniu poprzez jego podpisanie przez pełnomocnika Spółki, należało przyjąć ten środek zaskarżenia do rozpoznania.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie sąd wskazuje, że nie mógł uwzględnić żądania skargi odnoszącego się do kontroli decyzji Starosty i uchylenia tego rozstrzygnięcia, gdyż decyzja ta pozostaje poza granicami niniejszej sprawy dotyczącej kwestii stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W postępowaniu tym badana jest wyłącznie terminowość złożenia odwołania, a więc dotyczy ono kwestii formalnoprawnych i nie łączy się z merytorycznym badaniem prawidłowości skarżonej decyzji i rozstrzyganiem co do istoty sprawy, Takiego badania nie może więc dokonywać także sąd, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 580 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł składa się również wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem postępowania było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.